Pada Februari 2023, di kawasan Indonesia Morowali Industrial Park (IMIP) di pesisir Sulawesi Tengah, tercatat 81.448 orang bekerja: 70.758 tenaga kerja Indonesia dan 10.690 tenaga kerja asing (Komnas HAM, 2023). Angka itu sering dibacakan dengan dua nada yang berlawanan. Bagi para pengkritik, kehadiran lebih dari sepuluh ribu pekerja asing di satu kawasan adalah bukti bahwa hilirisasi nikel tidak menyerap tenaga lokal sebagaimana dijanjikan. Bagi para pembela kebijakan, rasio itu justru menunjukkan dominasi tenaga Indonesia—enam dari setiap seratus pekerja adalah orang asing, kata manajemen IMIP, dan proporsi itu terus menurun seiring waktu (CNBC Indonesia, 2021). Keduanya benar pada tataran aritmetika, dan keduanya melewatkan pertanyaan yang lebih sulit. Bukan berapa banyak orang asing yang bekerja di Morowali, melainkan apa yang terjadi pada pengetahuan yang mereka bawa. Ketika seorang insinyur metalurgi dari Tiongkok pulang setelah kontrak enam bulan, apakah ia meninggalkan kemampuan, ataukah hanya meninggalkan kekosongan yang harus diisi oleh insinyur asing berikutnya?
Pertanyaan itulah inti dari persoalan yang jarang dirumuskan secara jujur dalam debat kebijakan industri Indonesia. Kita telah berhasil menarik investasi dalam skala yang nyaris tak terbayangkan satu dekade lalu. Antara 2019—ketika larangan ekspor bijih nikel diumumkan—dan 2022, investasi di sektor pengolahan mineral dan manufaktur melonjak dari 3,56 miliar dolar AS menjadi 10,96 miliar dolar AS, kenaikan 207,9 persen yang didorong hampir seluruhnya oleh pembiayaan Tiongkok (CSIS, 2025). Pada 2014, Indonesia hanya memiliki dua smelter nikel; pada pertengahan 2023, jumlahnya mencapai 43 fasilitas, lebih dari 90 persen dibangun oleh perusahaan Tiongkok (PacForum, 2024). Modal telah datang. Mesin telah berdiri. Yang belum jelas adalah apakah kemampuan untuk membuat, memperbaiki, dan akhirnya melampaui mesin-mesin itu turut berpindah ke tangan Indonesia—atau apakah kita hanya menjadi tempat di mana teknologi orang lain dioperasikan, bukan dikuasai.Sebelum membongkar asumsi di balik narasi transfer teknologi, ada baiknya kita memahami mengapa investasi dan kemampuan teknologi sering disamakan, padahal keduanya berbeda secara fundamental. Investasi adalah transaksi modal; ia berpindah dalam hitungan bulan, terlihat dalam statistik penanaman modal asing (foreign direct investment), dan dapat diumumkan dalam konferensi pers. Kemampuan teknologi—yang oleh ekonom pembangunan Sanjaya Lall disebut *technological capability*—adalah sesuatu yang lain: ia adalah kapasitas terakumulasi untuk menyerap, mengadaptasi, dan menghasilkan pengetahuan teknis. Kapasitas ini tidak berpindah otomatis bersama mesin. Ia harus dipelajari, dan pembelajaran itu memerlukan prasyarat yang tidak selalu hadir hanya karena ada pabrik baru. Inilah yang dalam literatur disebut *absorptive capacity*—daya serap—sebuah konsep yang akan kita gunakan berulang kali: kemampuan suatu pihak untuk mengenali nilai pengetahuan baru, mengasimilasinya, dan menerapkannya untuk tujuan produktif.
Mari kita mulai dengan menyajikan secara adil argumen para pembela kebijakan, karena posisi mereka lebih kuat daripada yang sering diakui oleh para pengkritik. Argumen pertama mereka bersifat sekuensial: transfer teknologi adalah proses, bukan peristiwa. Pada tahap awal pembangunan smelter, kata mereka, Indonesia memang belum memiliki tenaga kerja dengan keahlian metalurgi yang diperlukan, sehingga ketergantungan pada tenaga asing tak terhindarkan—lalu menyusut seiring pelatihan. Argumen ini bukan retorika kosong. Data nasional mendukungnya sebagian: pada 2023, di seluruh sektor pertambangan dan smelter Indonesia, tenaga kerja asing hanya sekitar 2,1 persen dari total, dengan tenaga kerja Indonesia mendominasi 97,9 persen (ANTARA, 2024). Bahkan jika kita mempersempit fokus ke industri pengolahan mineral murni—di mana proporsi asing memang lebih tinggi—angkanya tetap sekitar 10,5 persen (2.270 tenaga asing dari 21.688 pekerja smelter pada data ESDM 2023). Secara agregat, klaim bahwa tenaga lokal mendominasi secara kuantitatif memang dapat dipertahankan.
Argumen kedua para pembela lebih dalam, dan inilah versi terkuat dari posisi mereka. Mereka menunjuk pada preseden sejarah: tidak ada negara industri yang menguasai teknologi tanpa melewati fase ketergantungan awal. Korea Selatan, contoh yang paling sering dirujuk, membangun raksasa baja POSCO pada awal 1970-an dengan ketergantungan nyaris total pada Jepang. Pada fase pertama konstruksi, hampir setiap detail—dari penjadwalan, spesifikasi, supervisi, hingga dukungan operasi awal—berada di tangan insinyur Jepang dari Nippon Steel dan Nippon Kokan; keterlibatan insinyur Korea terbatas pada inspeksi spesifikasi bersama insinyur asing (FundingUniverse, n.d.). Jika kita memotret POSCO pada 1973, kita akan melihat persis pemandangan yang sekarang kita lihat di Morowali: tenaga asing menguasai inti teknis, tenaga lokal di pinggiran. Maka, kata para pembela, bersabarlah—Morowali hari ini adalah POSCO setengah abad lalu.
Argumen ini layak ditanggapi dengan serius, bukan ditepis. Tetapi justru dengan menelusuri kelanjutan kisah Korea, kita menemukan bantahan yang paling tajam terhadap optimisme pasif yang sering menyertai narasi hilirisasi Indonesia. Sebab yang membuat POSCO akhirnya menguasai teknologi bukanlah berlalunya waktu, melainkan serangkaian tindakan sengaja yang sebagian besar belum kita lakukan. Insinyur Korea dikirim ke luar negeri untuk pelatihan; perusahaan secara sadar berinvestasi pada modal manusia (Lee, dalam Cambridge, 2024). Lebih penting lagi, POSCO mendirikan dua lembaga riset kelas dunia—Pohang University of Science and Technology (POSTECH) pada 1986 dan Research Institute of Industrial Science and Technology (RIST) pada 1987 (Journal of World-Systems Research, n.d.). Secara lebih luas, industri Korea memperoleh kemampuan teknologi melalui kanal-kanal informal yang aktif: reverse engineering atas mesin impor, pelatihan teknis yang dijadikan bagian dari paket pembelian pabrik turnkey, dan pengaturan produksi OEM yang memungkinkan pekerja memperoleh pengalaman langsung (Issues in Science and Technology, 2022). Negara mendirikan lembaga-lembaga riset pemerintah yang bekerja bersama industri swasta untuk membangun fondasi teknologi. Dengan kata lain, daya serap Korea bukan hadiah dari investor asing; ia dibangun—dengan biaya besar, secara terencana, oleh negara dan perusahaan yang menolak menerima posisi sebagai operator selamanya.
Di sinilah narasi dominan tentang hilirisasi Indonesia mulai retak ketika dihadapkan pada bukti. Klaim politis bahwa transfer teknologi "sedang berlangsung dan akan terjadi dengan sendirinya" berbeda secara kategoris dari temuan empiris tentang apa yang sebenarnya berpindah. Sebuah tinjauan literatur sistematis atas perjanjian investasi Indonesia–Tiongkok di sektor smelter nikel menyimpulkan bahwa transfer teknologi yang terjadi sebagian besar bersifat operasional, sementara teknologi metalurgi inti masih dikuasai perusahaan Tiongkok; infrastruktur riset yang lemah, modal manusia yang terbatas, dan absennya klausul wajib berbagi teknologi menghambat kapasitas Indonesia untuk meningkatkan kemampuan teknologinya (e-Journal UPR, 2024). Perbedaan antara transfer "operasional" dan transfer "inti" adalah jantung persoalan. Mengajari seseorang mengoperasikan tungku peleburan tidak sama dengan mengajarinya merancang tungku itu, mengetahui mengapa parameter suhu tertentu dipilih, atau memperbaiki proses ketika gangguan terjadi. Yang pertama menghasilkan operator; yang kedua menghasilkan insinyur. Hilirisasi Indonesia, sejauh bukti yang tersedia, jauh lebih banyak menghasilkan yang pertama.
Bukti tidak langsung memperkuat kesimpulan ini, dan datang dari tempat yang mengejutkan: pernyataan para pejabat sendiri. Ketika Menteri Koordinator Luhut Binsar Pandjaitan pada awal 2024 menjelaskan bahwa tenaga kerja asing tinggal 10 sampai 15 persen karena "saat smelter dibangun, Indonesia belum punya cukup tenaga kerja" yang lalu berkurang setelah banyak yang dilatih (Kompas TV, 2024), ia sesungguhnya sedang menggambarkan substitusi, bukan necessarily transfer. Mengganti pekerja asing dengan pekerja lokal yang melakukan tugas yang sama tidak otomatis berarti pengetahuan inti telah berpindah; ia bisa berarti tugas-tugas rutin telah dilokalkan sementara fungsi-fungsi tingkat tinggi tetap di tangan asing atau di kantor pusat di luar negeri. Pengurangan rasio tenaga asing adalah indikator yang ambigu: ia bisa menandakan keberhasilan pembelajaran, atau sekadar penyelesaian fase konstruksi padat-asing menuju fase operasi yang secara inheren memerlukan lebih sedikit ekspatriat. Data agregat tentang jumlah pekerja tidak dapat membedakan keduanya, dan di sinilah celah data yang serius harus diakui: Indonesia tidak memiliki—atau setidaknya tidak mempublikasikan—pengukuran sistematis tentang kedalaman kemampuan teknologi yang sebenarnya diserap, sebagaimana dibedakan dari sekadar penghitungan kepala.
Persoalan menjadi lebih dalam ketika kita memeriksa prasyarat daya serap. Literatur ekonomi pembangunan cukup konsisten pada satu titik: transfer teknologi dari investasi asing hanya terwujud bila negara penerima memiliki kapasitas absorpsi yang memadai, yang pada gilirannya bergantung pada modal manusia, infrastruktur riset, dan basis teknologi domestik (OECD, 2019; Fiveable, 2024). Tanpa endowmen teknologi yang cukup, efek positif transfer tidak terwujud—dan negara berkembang sering kekurangan justru prasyarat ini. Bagaimana posisi Indonesia? Di sinilah angka yang paling memprihatinkan muncul. Pengeluaran riset dan pengembangan Indonesia—gross domestic expenditure on R&D atau GERD—tercatat hanya 0,28 persen dari PDB pada 2020 (World Bank, dalam TheGlobalEconomy, 2024), dibandingkan rata-rata dunia sekitar 1,18 persen dan rata-rata ASEAN yang sudah lama berada di kisaran 0,70 persen (ADB, n.d.). Dalam pemeringkatan 40 negara dengan anggaran riset terbesar pada 2022, Indonesia menempati posisi dengan rasio R&D terhadap PDB terendah, hanya 0,24 persen (Katadata, 2022). Lebih dari itu, struktur pembiayaan riset Indonesia timpang: sektor publik menanggung 84,6 persen GERD sementara sektor swasta hanya 7,3 persen—jauh di bawah Vietnam (73 persen swasta), Thailand (79,9 persen), atau Singapura (59,6 persen) (ADB, n.d.). Angka terakhir ini sangat penting karena transfer teknologi terjadi terutama di dalam dan antar-perusahaan; bila sektor swasta Indonesia nyaris tidak berinvestasi dalam riset, maka tidak ada "ujung penerima" yang siap menyerap dan mengembangkan pengetahuan yang masuk.
Inilah ironi struktural yang jarang dinyatakan secara terbuka. Kebijakan hilirisasi berasumsi bahwa kehadiran fisik teknologi canggih akan memicu pembelajaran, padahal pembelajaran memerlukan kapasitas yang harus sudah ada—atau dibangun secara sengaja—sebelum teknologi itu dapat diserap. Tanpa basis riset, tanpa universitas teknik yang terhubung dengan industri, tanpa perusahaan domestik yang memiliki insentif dan kemampuan untuk menyerap, teknologi asing tetap menjadi kotak hitam yang dioperasikan tetapi tidak dipahami. Korea tidak menunggu kapasitas itu muncul; ia membangunnya bersamaan dengan, bahkan mendahului, masuknya teknologi. POSTECH dan RIST bukan produk sampingan dari industrialisasi baja—keduanya adalah investasi sengaja agar baja yang dibuat dengan teknologi Jepang akhirnya dapat dikembangkan oleh otak Korea.
Pertanyaan yang wajar muncul: jika sekadar mewajibkan kandungan lokal—local content requirement (LCR)—tidak cukup, mengapa tidak memperkuat saja kewajiban itu? Di sini bukti memberi peringatan yang nuansif. Para pendukung LCR memang berargumen bahwa kewajiban kandungan lokal dapat memicu transfer teknologi melalui spillover dan learning-by-doing (ScienceDirect, 2024). Tetapi tinjauan empiris yang lebih luas mempertanyakan efikasi pembangunan dari LCR, terutama dalam dunia yang ditandai fragmentasi produksi dan kompetisi lokasi antarnegara untuk menarik investasi (Sauvé, dalam WTO Centre IIFT). LCR yang dipaksakan pada industri domestik yang tidak efisien dapat berubah menjadi surcharge impor terselubung yang justru menekan inovasi dalam jangka panjang (UNCTAD, 2014, dalam ScienceDirect, 2024). Yang menentukan keberhasilan bukan keberadaan LCR semata, melainkan kondisi pendukungnya. Maroko berhasil mengembangkan sektor manufaktur turbin angin melalui LCR karena ada sinergi dengan industri otomotif, kedirgantaraan, dan elektronik yang sudah ada, ditambah program pendidikan untuk melatih tenaga terampil; Brasil mengembangkan industri manufaktur angin melalui pinjaman berbunga rendah dari bank pembangunan BNDES yang dikaitkan dengan LCR; India menumbuhkan kapasitas modul surya tertentu dengan laju 27 persen per tahun antara 2013–2017 (CEPR, dalam CEPweb, 2024). Pelajaran lintas-negara ini konsisten: LCR berfungsi sebagai pengungkit transfer teknologi hanya ketika disertai infrastruktur industri komplementer, pembiayaan terarah, dan—yang berulang kali muncul—program pelatihan tenaga kerja terampil yang serius. LCR tanpa prasyarat ini menjadi sekadar proteksi yang mahal.
Indonesia, harus diakui secara jujur, telah mengambil sebagian langkah ke arah yang benar. Larangan ekspor bijih, betapapun kontroversialnya secara hukum perdagangan internasional, berhasil memaksa investasi pengolahan masuk ke dalam negeri alih-alih membuat investor hengkang—berbeda dengan kasus bauksit satu dekade sebelumnya (CSIS, 2025). Pembentukan Indonesia Battery Corporation pada 2021 dan dorongan untuk membatasi smelter nikel pig iron demi mengoptimalkan nikel untuk produk baterai menunjukkan ambisi untuk bergerak menaiki rantai nilai (CSIS, 2026). Tetapi langkah-langkah ini beroperasi pada level struktur industri, bukan pada level yang menentukan: pembangunan daya serap teknologi. Tidak ada padanan POSTECH yang lahir dari Morowali. Tidak ada lonjakan GERD yang sebanding dengan lonjakan investasi. Kewajiban berbagi teknologi, sebagaimana dicatat tinjauan literatur, tidak mengikat secara hukum dalam perjanjian-perjanjian investasi (e-Journal UPR, 2024). Maka kita membangun fase pertama POSCO tanpa membangun fase kedua—dan fase kedualah yang menentukan apakah sebuah negara menjadi pemilik teknologi atau penyewa abadi.
Apa yang akan dibutuhkan untuk mempercepat transfer yang sesungguhnya? Bukti mengarahkan pada beberapa prinsip, meski penerjemahannya ke kebijakan konkret memerlukan kehati-hatian. Pertama, transfer teknologi inti harus diperlakukan sebagai kewajiban yang dapat ditegakkan dan diukur, bukan harapan yang menyertai izin investasi. Ini berarti klausul berbagi teknologi yang mengikat, dengan target terverifikasi—jumlah insinyur Indonesia yang dilatih hingga level perancangan, bukan sekadar operasi; jumlah paten atau proses yang dikuasai entitas domestik; tenggat lokalisasi fungsi teknis tingkat tinggi, bukan sekadar tenaga kerja. Kedua, daya serap harus dibangun secara paralel, bukan diasumsikan. Tanpa kenaikan dramatis investasi riset—terutama dari dan untuk sektor swasta—dan tanpa lembaga riset yang tertanam di dekat kawasan industri sebagaimana RIST tertanam di Pohang, teknologi yang masuk akan tetap menjadi kotak hitam. Ketiga, modal manusia harus dikembangkan hingga kedalaman yang relevan: bukan sekadar pelatihan operasi, melainkan pengiriman insinyur ke jantung pengetahuan teknis—sebagaimana Korea mengirim insinyurnya ke luar negeri—dan kemitraan universitas-industri yang nyata, bukan seremonial.
Kita perlu menutup dengan kejujuran tentang apa yang belum dapat dijawab oleh analisis ini, sebab bahaya terbesar dalam debat hilirisasi justru adalah kepastian yang melampaui bukti. Pertama, data yang paling kita butuhkan—pengukuran langsung kedalaman kemampuan teknologi yang telah diserap perusahaan dan tenaga kerja Indonesia—tidak tersedia secara sistematis. Kita menyimpulkan transfer yang dangkal dari bukti tidak langsung: dominasi teknologi inti oleh pihak asing dalam tinjauan literatur, lemahnya basis riset, dan ambiguitas penurunan rasio tenaga asing. Semua ini sugestif, tetapi tidak menggantikan studi terukur tentang, misalnya, berapa banyak proses metalurgi yang kini dapat dirancang ulang oleh insinyur Indonesia tanpa bantuan asing. Kedua, hilirisasi nikel masih relatif muda; menilai transfer teknologi pada tahun kesepuluh sebuah industri yang di Korea memerlukan dua dekade lebih untuk matang mengandung risiko penilaian prematur—argumen "bersabarlah" tidak sepenuhnya tanpa dasar, meski beban pembuktian ada pada mereka yang mengklaim transfer sedang terjadi. Ketiga, sebagian besar literatur tentang transfer teknologi dan daya serap berakar pada pengalaman Asia Timur dan ekonomi maju, dengan keterwakilan yang minim atas konteks Global South kontemporer dan atas tenaga kerja informal serta pekerja dalam transisi agraris-industrial yang justru mendominasi wilayah seperti Morowali. Kerangka yang kita pinjam mungkin tidak sepenuhnya menangkap dinamika lokal. Yang dapat dinyatakan dengan keyakinan hanyalah ini: investasi telah datang dalam skala besar, tetapi tidak ada hukum ekonomi yang menjamin bahwa kemampuan teknologi akan mengikutinya. Mesin-mesin berdiri di pesisir Sulawesi. Apakah pengetahuan untuk membuatnya kelak akan tinggal di sana, atau pulang bersama insinyur yang membawanya—itu bukan ditentukan oleh besarnya modal yang masuk, melainkan oleh kesungguhan kita membangun kapasitas untuk menerimanya. Dan kesungguhan itu, sejauh bukti yang ada, belum sebanding dengan ambisinya.
---
## Daftar Referensi
ADB. (n.d.). *Promoting research and innovation through modern and efficient research infrastructure*. Asian Development Bank. https://www.adb.org/sites/default/files/linked-documents/55063-001-ssa.pdf
ANTARA. (2024, Januari 22). *Cek fakta: Cak Imin sebut industri nikel lebih banyak mempekerjakan tenaga kerja asing*. ANTARA News. https://www.antaranews.com/berita/3927339/cek-fakta-cak-imin-sebut-industri-nikel-lebih-banyak-mempekerjakan-tenaga-kerja-asing
Cambridge University Press. (2024). Innovation–development detour in South Korea. In *Innovation–development detours for latecomers*. https://www.cambridge.org/core/books/innovationdevelopment-detours-for-latecomers/innovationdevelopment-detour-in-south-korea/FC24996483D70B1F7D1D25184D149B48
CEPweb. (2024, Maret 15). *Striking a balance on local content requirements in trade agreements: The case of the energy sector*. Council on Economic Policies. https://www.cepweb.org/striking-a-balance-on-local-content-requirements-in-trade-agreements-the-case-of-the-energy-sector/
CNBC Indonesia. (2021, September 17). *Bos industri Morowali buka-bukaan jumlah TKA, penasaran?* https://www.cnbcindonesia.com/news/20210917102705-4-277051/bos-industri-morowali-buka-bukaan-jumlah-tka-penasaran
CSIS. (2025, Januari 31). *Diversifying investment in Indonesia's mining sector*. Center for Strategic and International Studies. https://www.csis.org/analysis/diversifying-investment-indonesias-mining-sector
CSIS. (2026, Januari 7). *Indonesia's nickel industrial strategy*. Center for Strategic and International Studies. https://www.csis.org/analysis/indonesias-nickel-industrial-strategy
e-Journal UPR. (2024). *Studi literatur perjanjian investasi smelter nikel Indonesia–Tiongkok dan implikasinya terhadap transfer teknologi*. Universitas Palangka Raya. https://e-journal.upr.ac.id/index.php/edu/article/download/24649/8079
Fiveable. (2024, Juli 30). *Technology transfer and absorption in developing countries*. https://fiveable.me/economic-development/unit-13/technology-transfer-absorption-developing-countries/study-guide/zIeDCn4y1CpyxMGx
FundingUniverse. (n.d.). *History of POSCO*. https://www.fundinguniverse.com/company-histories/posco-history/
Issues in Science and Technology. (2022, Juli 1). *Excelsior: The Korean innovation story*. https://issues.org/chung/
Journal of World-Systems Research. (n.d.). *Rising East Asia and globalization*. https://jwsr.pitt.edu/ojs/index.php/jwsr/article/download/316/328
Katadata. (2022). *Top 10 countries with the largest research budgets in 2022: Where does Indonesia stand?* Databoks. https://databoks.katadata.co.id/en/demographics/statistics/0143ffc2964d1a6/top-10-countries-with-the-largest-research-budgets-in-2022-where-does-indonesia-stand
Komnas HAM. (2023, Maret 3). *Komnas HAM dorong pemenuhan hak pekerja di pabrik smelter nikel di Morowali* [Liputan]. VOA Indonesia. https://www.voaindonesia.com/a/komnas-ham-dorong-pemenuhan-hak-pekerja-di-pabrik-smelter-nikel-di-morowali-/6988143.html
Kompas TV. (2024, Januari 25). *Luhut klaim jumlah TKA di smelter nikel sudah berkurang, tinggal 10-15 persen*. https://www.kompas.tv/ekonomi/479861/luhut-klaim-jumlah-tka-di-smelter-nikel-sudah-berkurang-tinggal-10-15-persen
OECD. (2019). *International technology transfer policies*. Organisation for Economic Co-operation and Development. https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2019/01/international-technology-transfer-policies_79921079/7103eabf-en.pdf
PacForum. (2024, Agustus 8). *Centralizing Indonesia's nickel industry: The true costs of Chinese investments*. https://pacforum.org/publications/pacnet-55-centralizing-indonesias-nickel-industry-the-true-costs-of-chinese-investments/
ScienceDirect. (2024, Februari 13). *Optimal local content requirement under export share requirement consideration*. https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S1059056024001011
TheGlobalEconomy. (2024). *Indonesia: Research and development expenditure, percent of GDP* [Data World Bank]. https://www.theglobaleconomy.com/Indonesia/Research_and_development/
WTO Centre IIFT. (n.d.). Sauvé, P. *Life beyond local content: Exploring alternative measures*. https://wtocentre.iift.ac.in/journal/pdf/Article1_Pierre_Sauve.pdf
---
*Catatan: Sebagian angka tenaga kerja bersumber dari pemberitaan yang mengutip data resmi (Kementerian ESDM, Kemenaker, manajemen IMIP, Komnas HAM). Pembaca disarankan memverifikasi langsung pada rilis resmi instansi terkait karena angka tenaga kerja asing yang dilaporkan bervariasi antar-sumber dan antar-waktu, dan beberapa di antaranya bersifat klaim pihak yang belum diaudit independen.*
