Buku 1. Isu-Isu Ketenagakerjaan Indonesia. Bagian 1. Landasan Teoritis

Buku 1. 

ISU-ISU KETENAGAKERJAAN INDONESIA
Mazhab, Filsafat, dan Pertarungan Kepentingan

Achmanto Mendatu (2026).  Isu-isu Ketenagakerjaan Indonesia: Mazhab, Filsafat, dan Pertarungan.  Bandung: Bolakayu.

BAGIAN SATU —
LANDASAN TEORETIS

 

Bab 2 ·
APA ITU KERJA? FILSAFAT KERJA, KOMODIFIKASI, DAN HUBUNGAN KUASA

 

Dalam bab ini:

•      Tiga tradisi tentang kerja: beban, panggilan, realisasi-diri

•      Tenaga kerja sebagai komoditas fiktif

•      "Buruh bukan komoditas": sebuah penolakan normatif

•      Dari status ke kontrak — dan kembali

•      Anatomi hubungan kerja: pekerjaan, perintah, upah

•      Ketimpangan daya tawar dan kelahiran hukum perburuhan

•      Perusahaan sebagai pemerintahan privat

 

Hukum ketenagakerjaan lahir karena hubungan kerja selalu mengandung kekuasaan.

* * *

Tidak ada satu kata yang lebih akrab dalam hidup kita selain 'kerja'. Hampir semua orang bekerja, mencari kerja, kehilangan kerja, atau hidup dari hasil kerja orang lain. Namun, semakin dekat sebuah kata dengan kehidupan sehari-hari, semakin jarang kita bertanya apa sebenarnya maknanya

Cara manusia memandang kerja ternyata tercermin bahkan dari asal-usul katanya. Dalam bahasa Prancis, kata travailler (bekerja) berasal dari tripalium, nama sebuah alat penyiksaan berkaki tiga yang digunakan pada masa Romawi akhir. Dalam bahasa Latin, labor berarti kerja keras, kepayahan, bahkan penderitaan; dari kata itulah lahir kata labour dalam bahasa Inggris. Gambaran yang serupa juga muncul dalam Kitab Kejadian, ketika manusia, setelah terusir dari Taman Eden, harus mencari nafkah dengan berpeluh sebagai konsekuensi dari kejatuhannya.

Namun, tidak semua tradisi memandang kerja sebagai beban. Dalam bahasa Jerman, kata Beruf berarti sekaligus pekerjaan dan panggilan hidup. Kerja dipahami sebagai sesuatu yang memberi makna, bukan sekadar cara mencari nafkah. Bahkan dalam tradisi pemikiran lain, kerja dipandang sebagai ciri paling khas manusia: melalui kerja, manusia tidak hanya mengubah alam, tetapi juga membentuk dirinya sendiri.

Perbedaan cara memaknai kerja itu bukan sekadar soal bahasa. Di baliknya terdapat tiga pandangan besar yang hingga kini masih memengaruhi cara kita melihat dunia ketenagakerjaan. Apakah kerja adalah beban yang harus dibayar, panggilan yang harus dijalani, atau kegiatan yang membuat manusia menjadi manusia? Jawaban atas pertanyaan-pertanyaan itu menentukan bagaimana kita memandang upah, kontrak kerja, hak-hak pekerja, bahkan martabat manusia di tempat kerja.

Karena itu, sebelum membahas berbagai mazhab pemikiran ketenagakerjaan, kita perlu kembali kepada pertanyaan yang paling mendasar: apa sebenarnya yang dimaksud dengan kerja? Dan mengapa kerja selalu terasa berbeda dari barang atau jasa lain yang dapat diperjualbelikan begitu saja?

Tiga Tradisi tentang Kerja

Secara umum, cara manusia memandang kerja dapat dikelompokkan ke dalam tiga tradisi besar.

Tradisi pertama melihat kerja sebagai beban. Manusia bekerja karena harus memenuhi kebutuhan hidup. Dalam pandangan Yunani Kuno, pekerjaan fisik dianggap sebagai urusan budak dan orang dari kelas bawah. Orang yang benar-benar merdeka justru diharapkan memiliki cukup waktu untuk berpikir, belajar filsafat, dan terlibat dalam kehidupan politik (Arendt, 1958). Karena itu, kerja dipandang sebagai sesuatu yang mengikat manusia pada kebutuhan hidup sehari-hari, bukan sebagai sesuatu yang membebaskan. Cara pandang ini masih dapat kita temui hingga sekarang. Banyak orang bekerja semata-mata untuk memperoleh penghasilan, sementara kehidupan yang mereka anggap benar-benar bermakna justru berada di luar pekerjaan.

Tradisi kedua memandang kerja sebagai panggilan. Pergeseran besar ini, sebagaimana ditelusuri Max Weber dalam tesisnya yang masyhur tentang etika Protestan, terjadi ketika Reformasi keagamaan menanamkan keyakinan bahwa kerja duniawi — sekecil apa pun — adalah bentuk pengabdian kepada Tuhan, sebuah panggilan (Beruf) yang harus dijalani dengan tekun dan disiplin (Weber 1905). Kerja keras tidak lagi sekadar beban, melainkan tanda kebajikan; ketekunan, penghematan, dan ketertiban menjadi nilai-nilai yang, menurut Weber, ikut memupuk semangat kapitalisme modern. Dalam versinya yang lebih sekuler, pandangan ini bertahan dalam etos "kerja sebagai identitas" — gagasan bahwa siapa kita ditentukan oleh apa yang kita kerjakan.

Tradisi kedua memandang kerja sebagai panggilan hidup. Perubahan cara pandang ini dijelaskan oleh Max Weber dalam bukunya yang terkenal tentang etika Protestan. Menurut Weber, Reformasi membawa keyakinan bahwa setiap pekerjaan yang dilakukan dengan jujur dan sungguh-sungguh merupakan bentuk pengabdian kepada Tuhan. Dalam bahasa Jerman, kata Beruf bahkan berarti sekaligus "pekerjaan" dan "panggilan" (Weber, 1905). Kerja keras tidak lagi sekadar beban, melainkan tanda kebajikan; ketekunan, penghematan, dan ketertiban menjadi nilai-nilai yang, menurut Weber, ikut memupuk semangat kapitalisme modern. Dalam versinya yang lebih sekuler, pandangan ini bertahan dalam etos "kerja sebagai identitas" — gagasan bahwa siapa kita ditentukan oleh apa yang kita kerjakan. Pekerjaan pun menjadi bagian penting dari identitas seseorang. Ketika kita bertanya, "Apa pekerjaan Anda?", sesungguhnya kita juga sedang bertanya, "Siapa Anda?"

Tradisi ketiga memandang kerja sebagai cara manusia mengembangkan dirinya. Bagi Karl Marx muda, bekerja bukan sekadar mencari nafkah. Melalui kerja, manusia menuangkan ide, keterampilan, dan kreativitasnya ke dalam sesuatu yang nyata. Dengan mengubah alam, manusia sekaligus membentuk dirinya sendiri (Marx, 1844). Dalam pandangan ini, kerja seharusnya menjadi sumber kebebasan dan kreativitas. Karena itulah Marx mengkritik sistem kapitalisme. Menurutnya, masalahnya bukan terletak pada kerja, melainkan pada sistem yang membuat pekerja kehilangan kendali atas hasil kerjanya. Akibatnya, pekerjaan yang seharusnya menjadi sarana untuk mengembangkan diri justru berubah menjadi sesuatu yang terasa asing dan tidak lagi mencerminkan diri si pekerja. Gagasan tentang keterasingan (alienation) ini akan dibahas lebih mendalam pada bab berikutnya.

Ketiga tradisi tersebut menunjukkan bahwa kerja bukan sekadar kegiatan mencari nafkah. Cara kita memahami kerja akan memengaruhi cara kita memandang upah, hubungan kerja, hak-hak pekerja, hingga peran negara dalam mengatur dunia ketenagakerjaan. Tabel 2.1 merangkum perbedaan ketiga tradisi tersebut.

Tabel 2.1. Tiga Tradisi Filsafat Kerja

Tradisi	Pandangan inti	Akar pemikiran	Warisan masa kini
Kerja sebagai beban	Kepayahan demi bertahan hidup; lawan dari kebebasan	Yunani kuno; tradisi keagamaan tentang kutukan kerja	"Bekerja untuk hidup"; pemisahan kerja dari kehidupan sejati
Kerja sebagai panggilan	Pengabdian dan kebajikan; identitas dan disiplin	Etika Protestan (Weber)	"Kerja sebagai identitas"; etos ketekunan
Kerja sebagai realisasi-diri	Ekspresi kebebasan dan kreativitas; cara menjadi manusia	Marx muda; humanisme	Tuntutan akan kerja yang bermakna dan tidak mengasingkan

 

Ketiga cara pandang ini tidak pernah benar-benar saling menggantikan. Hingga sekarang, semuanya masih hidup berdampingan, bahkan sering kali ada dalam diri satu orang yang sama. Seseorang bisa bekerja karena harus menghidupi keluarganya, sehingga pekerjaan terasa sebagai beban. Pada saat yang sama, ia juga bisa melihat pekerjaannya sebagai panggilan hidup yang memberi makna dan membentuk jati dirinya. Ia juga berharap pekerjaannya menjadi tempat untuk berkembang, berkarya, dan memperoleh martabat sebagai manusia.

Karena itulah, kerja tidak pernah sekadar soal mencari uang. Di dalamnya ada kebutuhan hidup, tanggung jawab, identitas, harapan, dan harga diri. Itulah sebabnya pekerjaan begitu sulit dipandang hanya sebagai transaksi jual beli antara pekerja dan pemberi kerja.

Tenaga Kerja sebagai Komoditas Fiktif

Pada bab pembuka, telah kita singgung gagasan sentral Karl Polanyi tentang tenaga kerja sebagai komoditas fiktif. Di sini kita perlu menggalinya lebih dalam, sebab gagasan itu adalah fondasi yang menopang seluruh bangunan buku ini.

Menurut Polanyi (1944), ada perbedaan mendasar antara barang dagangan biasa dan tenaga kerja. Barang seperti sepatu, beras, atau baja memang dibuat untuk dijual di pasar. Karena itu, wajar jika harganya ditentukan oleh permintaan dan penawaran.

Namun pasar modern memperlakukan tiga hal lain seolah-olah sama seperti barang dagangan, yaitu tanah, uang, dan tenaga kerja. Padahal ketiganya tidak pernah diciptakan untuk diperjualbelikan. Tanah adalah bagian dari alam. Uang adalah alat tukar yang diciptakan oleh sistem keuangan dan negara. Sementara tenaga kerja pada dasarnya adalah kemampuan, waktu, tenaga, dan pikiran manusia untuk bekerja.

Di sinilah letak persoalannya. Ketika seseorang menjual tenaga kerjanya, yang sebenarnya "dijual" bukanlah sebuah barang yang terpisah dari dirinya. Tenaga kerja selalu melekat pada manusia itu sendiri. Kita tidak dapat memisahkan pekerjaan dari orang yang mengerjakannya. Karena itu, menyebut tenaga kerja sebagai komoditas hanyalah sebuah cara berpikir yang memudahkan pasar bekerja, tetapi tidak sepenuhnya menggambarkan kenyataan.

Mengapa hal ini penting? Karena jika tenaga kerja diperlakukan sama seperti barang dagangan, maka nasib manusia sepenuhnya akan mengikuti naik turunnya harga di pasar. Ketika permintaan terhadap suatu barang turun, barang itu bisa disimpan di gudang sampai ada pembeli. Tetapi manusia tidak bisa diperlakukan seperti itu. Mereka tetap harus makan, membayar kebutuhan hidup, membesarkan anak, dan menjalani kehidupannya setiap hari.

Itulah sebabnya Polanyi mengingatkan bahwa pasar tenaga kerja tidak boleh dibiarkan bekerja tanpa batas. Bukan karena pasar itu jahat, melainkan karena mekanisme pasar memang tidak dirancang untuk mempertimbangkan kebutuhan dan martabat manusia. Jika semuanya diserahkan kepada pasar, pekerja akan menjadi pihak yang paling rentan menanggung akibatnya.

Sepanjang sejarah, menurut Polanyi, masyarakat selalu berusaha mengoreksi keadaan itu. Ketika pasar menjadi terlalu kuat, muncul tuntutan agar negara memberikan perlindungan kepada pekerja. Dari sinilah lahir berbagai aturan seperti pembatasan jam kerja, upah minimum, standar keselamatan kerja, jaminan sosial, dan perlindungan terhadap pemutusan hubungan kerja. Polanyi menyebut proses ini sebagai double movement, yaitu ketika perluasan mekanisme pasar selalu diikuti oleh gerakan masyarakat yang menuntut perlindungan.

Jika dilihat dari sudut pandang ini, hukum ketenagakerjaan pada dasarnya bukanlah penghambat pasar. Sebaliknya, hukum ketenagakerjaan adalah cara masyarakat memastikan bahwa pasar tetap melayani manusia, bukan sebaliknya. Aturan-aturan tersebut mengembalikan tenaga kerja ke dalam hubungan sosial yang menghormati hak, martabat, dan kehidupan orang yang bekerja, bukan sekadar memperlakukannya sebagai komoditas yang dapat dibeli dan dijual.

"Buruh Bukan Komoditas":
Sebuah Penolakan Normatif

Apa yang dijelaskan Karl Polanyi sebagai analisis ilmiah kemudian berkembang menjadi sebuah prinsip yang diakui secara luas dalam hukum dan hubungan industrial. Gagasan bahwa tenaga kerja manusia bukanlah barang dagangan bukanlah pemikiran baru. Ia memiliki sejarah yang panjang.

Pada tahun 1914, Amerika Serikat telah memasukkan prinsip tersebut ke dalam undang-undang antimonopolinya. Undang-undang itu menegaskan bahwa tenaga kerja manusia bukanlah komoditas atau barang niaga. Pernyataan tersebut lahir dari perjuangan panjang serikat pekerja yang menolak diperlakukan seperti kartel dagang ketika mereka berorganisasi untuk memperjuangkan hak-haknya.

Tiga puluh tahun kemudian, setelah dunia porak-poranda oleh Perang Dunia Kedua, prinsip yang sama memperoleh pengakuan yang lebih luas. Dalam Deklarasi Philadelphia tahun 1944, Organisasi Perburuhan Internasional (ILO) menempatkan pernyataan bahwa "buruh bukanlah komoditas" sebagai prinsip pertama dalam tatanan hubungan industrial internasional yang baru (ILO, 1944). Kalimat itu adalah batas moral yang ingin ditegakkan. Bahwa meskipun tenaga kerja diperdagangkan setiap hari, manusia yang bekerja tidak boleh diperlakukan seperti barang yang diperjualbelikan

Pernyataan itu bukan berarti tenaga kerja tidak diperjualbelikan. Dalam kenyataannya, jutaan orang setiap hari menjual tenaga dan waktunya untuk memperoleh penghasilan. Dalam arti itu, pasar tenaga kerja memang ada. Yang ditolak adalah anggapan bahwa tenaga kerja hanya dapat dipandang sebagai barang dagangan.

Di balik setiap kontrak kerja, setiap pembayaran upah, dan setiap hubungan kerja selalu ada manusia. Ada seseorang yang memiliki martabat, keluarga, kebutuhan hidup, serta hak-hak yang tidak boleh hilang hanya karena ia memasuki pasar kerja.

Karena itu, prinsip bahwa buruh bukanlah komoditas sesungguhnya menarik sebuah batas. Tenaga kerja memang dapat menjadi objek transaksi ekonomi, tetapi manusia yang menjalankan pekerjaan itu tidak boleh diperlakukan semata-mata sebagai objek transaksi.

Di sinilah seluruh perdebatan hukum ketenagakerjaan bermula. Di mana batas itu harus ditarik? Seberapa jauh mekanisme pasar boleh menentukan hubungan kerja? Dan pada titik mana negara harus hadir untuk memberikan perlindungan?

Pertanyaan-pertanyaan itulah yang terus diperdebatkan oleh setiap sistem ketenagakerjaan. Pertanyaan yang sama pula yang akan berulang kali kita temui dalam setiap pembahasan di buku ini.

Dari Status ke Kontrak — dan Kembali

Bagaimana hubungan kerja modern memperoleh bentuk hukumnya? Untuk menjawab pertanyaan tersebut, kita dapat menengok gagasan klasik yang dikemukakan oleh sejarawan hukum Henry Maine pada pertengahan abad ke-19. Dalam karya monumentalnya, ia merumuskan sebuah tesis yang kemudian menjadi salah satu rumusan paling berpengaruh dalam sejarah pemikiran hukum: perkembangan masyarakat modern merupakan suatu perjalanan dari status menuju kontrak (Maine, 1861).

Dalam masyarakat tradisional, posisi seseorang dalam kehidupan sosial pada umumnya ditentukan oleh status yang diperoleh sejak lahir. Seseorang dilahirkan sebagai budak, hamba, petani terikat, atau tuan tanah, dan status tersebut sekaligus menentukan hak, kewajiban, serta hubungan kerjanya. Ikatan kerja bersifat tetap dan bertumpu pada relasi ketundukan yang diwariskan, bukan pada pilihan individu.

Modernitas mengubah tatanan tersebut secara mendasar. Seiring berkembangnya masyarakat pasar, hubungan-hubungan yang semula didasarkan pada status digantikan oleh kontrak, yaitu kesepakatan yang lahir dari kehendak bebas individu-individu yang secara hukum dipandang setara. Dalam kerangka ini, pekerja modern tidak lagi dipahami sebagai seseorang yang terikat pada majikan karena kelahiran atau kedudukannya, melainkan sebagai individu merdeka yang secara sukarela menawarkan tenaga dan keahliannya melalui suatu perjanjian kerja.

Transformasi tersebut merupakan capaian penting dalam sejarah peradaban dan tidak dapat dipandang remeh. Pergeseran dari ketundukan berdasarkan status menuju hubungan kontraktual membuka ruang bagi pengakuan atas kebebasan individu dan menghapus berbagai bentuk perbudakan maupun kerja paksa yang diwariskan dari masa lampau.

Namun demikian, di balik kemajuan itu tersimpan sebuah persoalan mendasar. Asumsi bahwa kontrak kerja merupakan kesepakatan antara dua pihak yang bebas dan setara sering kali menutupi kenyataan adanya ketimpangan kekuasaan yang sangat besar. Seorang pekerja pada umumnya hanya memiliki tenaga dan keterampilannya sebagai sumber penghidupan, sedangkan pemberi kerja menguasai modal, sarana produksi, serta akses terhadap kesempatan bekerja. Dalam situasi demikian, kebebasan pekerja untuk menolak suatu kontrak sering kali bersifat formal belaka, karena pilihan untuk tidak menerima pekerjaan dapat berarti kehilangan satu-satunya sumber nafkah.

Dengan demikian, kontrak kerja tidak berlangsung di antara dua pihak yang memiliki posisi tawar yang seimbang, melainkan antara pihak yang sangat bergantung pada upah untuk mempertahankan hidup dan pihak yang memiliki sumber daya ekonomi yang jauh lebih besar. Kesetaraan yang diakui oleh hukum dalam bentuk kontrak tidak selalu mencerminkan kesetaraan yang sesungguhnya dalam realitas sosial dan ekonomi.

Paradoks inilah yang kemudian menjadi alasan lahirnya hukum ketenagakerjaan modern. Justru karena hubungan kerja dibangun di atas kontrak yang secara formal dianggap lahir dari kehendak bebas para pihak, negara perlu menghadirkan seperangkat hak dan perlindungan yang tidak bergantung pada hasil perundingan. Perlindungan mengenai upah minimum, pembatasan jam kerja, keselamatan dan kesehatan kerja, larangan diskriminasi, jaminan sosial, hingga hak untuk berserikat merupakan contoh hak-hak yang melekat pada diri pekerja dan tidak dapat dikesampingkan hanya karena adanya kesepakatan kontraktual. Dalam arti tertentu, hukum ketenagakerjaan menghadirkan kembali unsur-unsur status—bukan sebagai bentuk ketundukan sebagaimana dalam masyarakat lama, melainkan sebagai status hukum yang memberikan perlindungan kepada pekerja sebagai manusia. Melalui mekanisme inilah kontrak kerja tidak lagi menjadi sekadar instrumen kebebasan formal, tetapi juga sarana untuk mewujudkan keadilan yang lebih substantif dalam hubungan kerja.

 

Anatomi Hubungan Kerja: Pekerjaan, Perintah, Upah

Apa yang membedakan hubungan kerja dari transaksi jual beli biasa? Sekilas keduanya tampak sama. Ada pihak yang menawarkan sesuatu, ada pihak yang membayar, lalu terjadilah kesepakatan. Namun, hukum memandang hubungan kerja sebagai sesuatu yang berbeda.

Dalam hukum ketenagakerjaan, termasuk hukum Indonesia, suatu hubungan kerja hanya dianggap ada apabila tiga unsur hadir secara bersamaan. Pertama, ada pekerjaan yang dilakukan. Kedua, ada upah sebagai imbalan atas pekerjaan tersebut. Ketiga, dan yang paling penting, ada unsur perintah, yaitu hak pemberi kerja untuk mengarahkan, mengatur, dan mengawasi bagaimana pekerjaan itu dilaksanakan.

Unsur terakhir inilah yang membedakan hubungan kerja dari hubungan hukum lainnya. Seorang pemborong memang menerima pekerjaan dari pemberi tugas, tetapi pada umumnya ia bebas menentukan bagaimana pekerjaan itu diselesaikan. Demikian pula seorang konsultan atau pekerja lepas (freelancer). Mereka menjanjikan hasil pekerjaan, bukan kepatuhan terhadap perintah sehari-hari dari kliennya. Dalam hubungan kerja, keadaan itu berbeda. Pekerja tidak hanya berkewajiban menghasilkan pekerjaan, tetapi juga bekerja di bawah arahan dan pengawasan pemberi kerja.

Mengapa unsur perintah begitu menentukan?

Karena di dalamnya terdapat hubungan kekuasaan.

Ketika seseorang menjual sebuah barang, hubungan hukum pada dasarnya selesai setelah barang diserahkan dan harga dibayarkan. Penjual dan pembeli kemudian kembali menjadi dua orang yang masing-masing berdiri sendiri. Hubungan kerja tidak demikian. Yang diserahkan oleh pekerja bukanlah benda yang dapat dipisahkan dari dirinya, melainkan tenaga, waktu, keterampilan, dan kesediaannya untuk bekerja di bawah arahan orang lain selama jangka waktu tertentu.

Dengan kata lain, pekerja tidak sekadar menjual hasil kerjanya. Ia juga menyerahkan sebagian kebebasannya untuk mengatur bagaimana pekerjaan itu dilakukan. Selama jam kerja, pemberi kerja memiliki hak untuk memberi instruksi, mengawasi pelaksanaannya, dan menilai hasilnya. Di situlah hubungan kerja memperoleh sifatnya yang khas.

Karena itu, persoalan pokok dalam hukum ketenagakerjaan sesungguhnya bukan hanya mengenai upah atau kontrak. Persoalan utamanya adalah batas-batas kekuasaan. Sejauh mana pemberi kerja berhak mengatur pekerjanya? Kapan perintah yang sah berubah menjadi tindakan yang sewenang-wenang? Sampai di mana pekerja wajib mematuhi, dan pada titik mana ia berhak menolak?

Pertanyaan-pertanyaan itulah yang membentuk hampir seluruh cabang hukum ketenagakerjaan. Aturan mengenai jam kerja, lembur, keselamatan kerja, disiplin, privasi, hak berserikat, hingga pemutusan hubungan kerja pada akhirnya merupakan berbagai cara untuk menentukan batas penggunaan kekuasaan dalam hubungan kerja.

Dengan demikian, hubungan kerja bukan sekadar hubungan ekonomi antara pihak yang membeli dan menjual tenaga kerja. Ia adalah hubungan hukum yang sekaligus merupakan hubungan kekuasaan. Dan karena setiap kekuasaan selalu memerlukan batas, maka sejarah hukum ketenagakerjaan pada dasarnya dapat dibaca sebagai sejarah tentang bagaimana masyarakat terus-menerus merundingkan batas-batas kekuasaan tersebut.

Ketimpangan Daya Tawar
dan Kelahiran Hukum Perburuhan

Jika kontrak kerja tidak sepenuhnya mencerminkan kesetaraan para pihak, dan jika hubungan kerja selalu mengandung unsur perintah, lalu mengapa masyarakat tetap menerimanya? Di sinilah hukum ketenagakerjaan menemukan alasannya.

Ahli hukum perburuhan Otto Kahn-Freund memberikan salah satu jawaban yang paling berpengaruh. Dalam karyanya yang klasik, ia menjelaskan bahwa tujuan utama hukum perburuhan adalah menjadi kekuatan penyeimbang (countervailing force) terhadap ketimpangan kekuasaan yang melekat dalam hubungan kerja (Kahn-Freund, 1972).

Menurut Kahn-Freund, hubungan antara seorang pekerja dengan seorang pemberi kerja pada dasarnya bukanlah hubungan antara dua pihak yang memiliki posisi tawar yang setara. Seorang pekerja yang berdiri sendiri hampir selalu berhadapan dengan organisasi yang memiliki modal, sumber daya, dan kekuasaan yang jauh lebih besar. Karena itu, anggapan bahwa kedua belah pihak bernegosiasi sebagai pihak yang benar-benar setara lebih merupakan asumsi hukum daripada gambaran tentang kenyataan. Asumsi tersebut diperlukan agar kontrak kerja dapat dibangun sebagai hubungan hukum yang sah, tetapi tidak boleh membuat kita mengabaikan ketimpangan yang sesungguhnya terjadi.

Dari cara pandang inilah lahir dua bentuk perlindungan yang menjadi fondasi hukum ketenagakerjaan modern.

Yang pertama adalah perlindungan melalui negara. Negara menetapkan berbagai standar minimum yang berlaku bagi semua pekerja tanpa bergantung pada hasil perundingan masing-masing individu. Upah minimum, pembatasan jam kerja, perlindungan keselamatan dan kesehatan kerja, larangan pemutusan hubungan kerja secara sewenang-wenang, serta berbagai bentuk jaminan sosial merupakan contoh dari perlindungan tersebut. Aturan-aturan ini membentuk batas minimum yang tidak boleh dilanggar, sekalipun seorang pekerja bersedia menerima syarat kerja yang lebih rendah karena posisi tawarnya lemah.

Yang kedua adalah perlindungan melalui tindakan kolektif. Hukum memberikan hak kepada pekerja untuk membentuk serikat pekerja dan melakukan perundingan bersama. Melalui organisasi, kelemahan yang dimiliki setiap pekerja sebagai individu dapat diubah menjadi kekuatan bersama yang lebih seimbang dalam berhadapan dengan pemberi kerja.

Gagasan ini sebenarnya telah dikemukakan jauh sebelum Kahn-Freund oleh Sidney dan Beatrice Webb. Mereka menunjukkan bahwa perundingan kolektif bukan sekadar cara menentukan besarnya upah atau syarat kerja, melainkan mekanisme yang memungkinkan pekerja mengurangi ketimpangan posisi tawar dalam hubungan kerja. Pemikiran mereka akan dibahas lebih mendalam ketika kita membicarakan mazhab institusional dalam hubungan industrial.

Yang penting dipahami pada tahap ini adalah bahwa kedua bentuk perlindungan tersebut—perlindungan melalui negara dan perlindungan melalui tindakan kolektif—bukanlah hambatan bagi bekerjanya pasar tenaga kerja. Keduanya justru lahir sebagai jawaban atas ketimpangan yang sejak awal telah melekat di dalam pasar itu sendiri.

Dengan demikian, hukum ketenagakerjaan tidak hadir untuk meniadakan pasar. Ia hadir untuk memastikan bahwa pasar tenaga kerja tetap bekerja tanpa mengorbankan martabat dan posisi manusia yang berada di dalamnya.

Jika Polanyi menjelaskan mengapa tenaga kerja berbeda dari komoditas, Maine menjelaskan mengapa hubungan kerja berbentuk kontrak, dan doktrin hukum menunjukkan bahwa kontrak itu mengandung subordinasi, maka Kahn-Freund menjelaskan mengapa hubungan tersebut memerlukan perlindungan hukum. Dengan demikian, hukum ketenagakerjaan pada dasarnya bukanlah pembatas kebebasan berkontrak, melainkan syarat agar kebebasan itu memiliki makna yang nyata.

Perusahaan sebagai Pemerintahan Privat

Jika hukum ketenagakerjaan lahir untuk membatasi ketimpangan kekuasaan dalam hubungan kerja, muncul pertanyaan berikutnya: seberapa besar sebenarnya kekuasaan itu?

Filsuf politik Elizabeth Anderson mengajak kita melihat persoalan ini melalui sebuah gambaran sederhana. Bayangkan ada sebuah lembaga yang dapat menentukan apa yang harus Anda kenakan saat bekerja, kapan Anda boleh beristirahat atau pergi ke kamar mandi, dengan siapa Anda boleh berbicara, bahkan —dalam keadaan tertentu— apa yang boleh Anda ucapkan di luar jam kerja. Lembaga itu juga dapat menjatuhkan sanksi yang sangat berat: kehilangan pekerjaan, yang bagi banyak orang berarti kehilangan sumber penghidupan.

Sekarang bayangkan kekuasaan seperti itu dijalankan oleh negara. Kemungkinan besar kita akan menyebutnya sebagai bentuk pemerintahan yang otoriter. Namun ketika kekuasaan serupa dijalankan oleh perusahaan terhadap para pekerjanya, kita cenderung menganggapnya sebagai sesuatu yang biasa karena hubungan tersebut dibungkus oleh konsep kebebasan berkontrak.

Dari pengamatan inilah Anderson (2017) memperkenalkan gagasan tentang pemerintahan privat (private government). Menurutnya, perusahaan bukan hanya organisasi ekonomi yang memproduksi barang atau jasa. Perusahaan juga merupakan suatu bentuk pemerintahan yang menjalankan kewenangan nyata atas kehidupan sehari-hari para pekerjanya. Bentuk kekuasaan ini begitu dekat dengan kehidupan kita, tetapi sering kali luput dari pembahasan ketika orang berbicara mengenai kebebasan.

Gagasan Anderson sejalan dengan tradisi filsafat republikan yang dikembangkan oleh Philip Pettit. Dalam tradisi ini, kebebasan tidak dipahami hanya sebagai keadaan tanpa campur tangan dari pihak lain. Kebebasan juga berarti terbebas dari dominasi (non-domination), yaitu keadaan ketika seseorang tidak hidup di bawah kekuasaan sewenang-wenang orang lain, sekalipun kekuasaan itu tidak selalu digunakan (Pettit, 1997).

Dari sudut pandang ini, seorang pekerja belum tentu benar-benar bebas hanya karena atasannya tidak pernah berlaku kasar. Selama pekerja tersebut sepenuhnya bergantung pada kehendak seorang atasan yang sewaktu-waktu dapat mengubah nasibnya tanpa mekanisme pengawasan yang memadai, kebebasan itu tetap rapuh. Kebaikan seorang atasan mungkin membuat hubungan kerja terasa nyaman, tetapi kebaikan yang sepenuhnya bergantung pada kehendak pribadi tidak sama dengan kebebasan. Ia lebih tepat disebut sebagai keberuntungan.

Di sinilah tuntutan akan hak berserikat, perundingan bersama, partisipasi pekerja, serta pembatasan terhadap kewenangan manajerial memperoleh makna yang lebih dalam. Tuntutan tersebut bukan semata-mata menyangkut upah atau kesejahteraan ekonomi. Ia juga merupakan tuntutan agar pekerja tidak hidup di bawah kekuasaan yang tidak memiliki batas.

Dengan demikian, unsur suara (voice) yang telah diperkenalkan pada bab pembuka memperoleh landasan filosofisnya. Suara bukan sekadar sarana menyampaikan pendapat atau memperjuangkan kepentingan. Lebih dari itu, suara merupakan cara untuk mengurangi dominasi dan menjaga agar hubungan kerja tetap menghormati kebebasan manusia.

Dengan demikian, persoalan hubungan kerja bukan lagi semata-mata persoalan ekonomi, kontrak, atau hukum. Pada akhirnya, ia adalah persoalan tentang bagaimana sebuah masyarakat membatasi penggunaan kekuasaan atas manusia. Di titik inilah hukum ketenagakerjaan bertemu dengan filsafat politik

* * *

Bab ini dibuka dengan kisah tentang tripalium, alat penyiksaan yang menjadi asal-usul salah satu kata untuk "bekerja". Bab ini ditutup dengan gagasan tentang perusahaan sebagai pemerintahan privat. Sekilas keduanya tampak sangat jauh. Namun jika ditarik benang merahnya, keduanya berbicara tentang persoalan yang sama, yaitu hubungan antara kerja dan kekuasaan.

Sepanjang sejarah, kerja selalu menjadi ruang tempat manusia berhadapan dengan kekuasaan orang lain. Bentuknya memang berubah. Dahulu manusia dipaksa bekerja sebagai budak atau hamba yang terikat oleh status. Kini hubungan kerja dibangun melalui kontrak yang lahir dari persetujuan para pihak. Namun perubahan bentuk itu tidak serta-merta menghapus persoalan dasarnya. Hubungan kerja tetap mengandung unsur perintah, ketergantungan, dan ketimpangan kekuasaan yang tidak sepenuhnya dapat dihilangkan.

Karena itulah hukum ketenagakerjaan lahir. Tujuannya bukan menghapus hubungan kerja atau meniadakan kewenangan pemberi kerja. Tujuannya adalah memberi batas pada penggunaan kewenangan tersebut, agar seseorang yang menjual tenaga dan keahliannya tidak sekaligus kehilangan martabat, kebebasan, dan hak-haknya sebagai manusia.

Tentu saja, memberi batas tidak sama dengan menghilangkan kekuasaan. Selama hubungan kerja masih mengandung unsur perintah, selama itu pula akan selalu ada ruang bagi penggunaan kekuasaan. Yang terus diperdebatkan bukanlah apakah kekuasaan itu boleh ada, melainkan sejauh mana ia boleh dijalankan, bagaimana ia diawasi, dan dengan cara apa ia harus diimbangi agar tidak berubah menjadi dominasi.

Pertanyaan-pertanyaan itulah yang melahirkan berbagai mazhab pemikiran dalam ketenagakerjaan. Sebagian melihat pasar sebagai mekanisme terbaik untuk mengatur hubungan kerja. Sebagian yang lain memandang bahwa pasar justru harus dibatasi agar tidak melahirkan ketidakadilan. Perbedaan cara menjawab pertanyaan inilah yang akan menjadi pokok pembahasan pada bab berikutnya, ketika kita mulai menelusuri dua tradisi besar dalam pemikiran ketenagakerjaan: mazhab pasar dan mazhab kelas.

 

Bab 3 ·
DUA KUTUB BESAR: MAZHAB PASAR DAN MAZHAB KELAS

 

Dalam bab ini:

•      Pabrik peniti: satu kenyataan, dua bacaan

•      Mazhab pasar I — akar klasik: Smith dan upah subsisten

•      Mazhab pasar II — revolusi marjinalis dan pasar yang membersihkan diri

•      Mazhab pasar III — Chicago dan doktrin fleksibilitas

•      Mazhab kelas I — nilai-lebih dan eksploitasi struktural

•      Mazhab kelas II — tentara cadangan dan proses kerja

•      Alienasi dan martabat

•      Dua bacaan atas fakta yang sama

 

Perdebatan tentang ketenagakerjaan bukan terutama perdebatan tentang angka, melainkan tentang makna angka-angka itu

* * *

Bayangkan sebuah pabrik kecil yang memproduksi peniti. Sekilas, tidak ada yang istimewa. Namun lebih dari dua abad yang lalu, pabrik sederhana seperti inilah yang dipilih Adam Smith untuk menjelaskan salah satu rahasia terbesar di balik kemakmuran modern.

Dalam The Wealth of Nations, Smith mengamati bahwa seorang pekerja yang mengerjakan seluruh proses pembuatan peniti sendirian mungkin hanya mampu menghasilkan beberapa peniti dalam sehari. Namun hasilnya berubah drastis ketika pekerjaan itu dibagi menjadi tugas-tugas yang sangat sederhana. Satu orang hanya menarik kawat. Yang lain memotongnya. Yang berikutnya meruncingkan ujungnya. Ada pula yang memasang kepala peniti dan menyelesaikan tahap akhirnya. Melalui pembagian kerja seperti itu, sepuluh orang mampu menghasilkan puluhan ribu peniti setiap hari. Bagi Smith, di situlah letak keajaiban pembagian kerja (division of labour). Semakin pekerjaan dipecah menjadi tugas-tugas yang khusus, semakin tinggi pula produktivitas yang dapat dicapai, dan semakin besar kemakmuran yang dapat dihasilkan (Smith, 1776).

Hampir satu abad kemudian, Karl Marx melihat pabrik yang sama, tetapi menarik kesimpulan yang sangat berbeda. Ia tidak menyangkal bahwa pembagian kerja mampu meningkatkan produktivitas. Pertanyaannya justru berbeda: produktivitas itu menguntungkan siapa, dan apa harga yang harus dibayar untuk mencapainya?

Menurut Marx, pekerja yang dahulu menguasai seluruh proses pembuatan sebuah barang kini hanya mengulang satu gerakan kecil sepanjang hari. Ia kehilangan kesempatan mengembangkan keterampilan secara utuh dan semakin jauh dari hasil akhir pekerjaannya. Sementara itu, nilai tambah yang dihasilkan oleh peningkatan produktivitas lebih banyak dinikmati oleh pemilik modal daripada oleh para pekerja yang menciptakannya. Bagi Smith, pembagian kerja adalah sumber kemakmuran. Bagi Marx, pembagian kerja yang sama juga dapat menjadi sumber keterasingan dan ketimpangan.

Kisah tentang pabrik peniti ini menjadi pintu masuk yang tepat untuk memahami dua mazhab besar dalam pemikiran ketenagakerjaan. Menariknya, Smith dan Marx tidak berbeda dalam melihat fakta. Keduanya sama-sama melihat peningkatan produktivitas, pertumbuhan produksi, keuntungan perusahaan, dan keberadaan pekerja di dalam pabrik yang sama.

Perbedaan mereka terletak pada cara menafsirkan fakta-fakta tersebut. Dari perbedaan penafsiran itulah lahir dua cara pandang yang sangat berbeda mengenai pasar tenaga kerja, hubungan kerja, keadilan, dan peran negara. Perbedaan inilah yang akan menjadi pembahasan utama dalam bab ini.

Mazhab Pasar I — Akar Klasik: Smith dan Upah Subsisten

Mazhab pasar bertumpu pada satu keyakinan dasar: bahwa tenaga kerja, seperti barang lainnya, memiliki harga yang sebaiknya ditentukan oleh pertemuan penawaran dan permintaan. Adam Smith adalah bapaknya. Dalam pandangannya, upah ditentukan oleh tawar-menawar (the higgling of the market) antara mereka yang menjual tenaga dan mereka yang membelinya — meski Smith sendiri, jujur dan tajam, sudah mencatat bahwa dalam tawar-menawar itu majikan biasanya berada di posisi yang lebih kuat, sebab ia lebih mampu bertahan tanpa pekerja ketimbang pekerja bertahan tanpa upah (Smith 1776).

Para ekonom klasik sesudahnya merumuskan kecenderungan upah dengan lebih kaku. David Ricardo merumuskan apa yang kemudian dikenal sebagai "hukum besi upah" (iron law of wages): bahwa dalam jangka panjang, upah cenderung tertarik ke tingkat subsisten — yakni tingkat minimal yang diperlukan pekerja untuk bertahan hidup dan berkembang biak (Ricardo 1817). Jika upah naik di atas subsisten, jumlah pekerja akan bertambah, penawaran tenaga kerja membanjir, dan upah kembali tertekan ke bawah; jika upah turun di bawah subsisten, jumlah pekerja menyusut dan upah terdorong naik kembali. Tenaga kerja, dalam gambaran suram ini, adalah komoditas seperti komoditas lain, yang harganya berosilasi di sekitar biaya produksinya — dan biaya "memproduksi" seorang pekerja tak lain adalah biaya mempertahankan hidupnya.

 

Mazhab pasar berangkat dari satu gagasan yang sederhana tetapi sangat berpengaruh. Upah, menurut pandangan ini, pada dasarnya adalah harga tenaga kerja. Sebagaimana harga barang lainnya, upah sebaiknya ditentukan oleh pertemuan antara mereka yang menawarkan tenaga kerja dan mereka yang membutuhkannya. Semakin bebas proses tersebut berlangsung, semakin baik pula hasil yang akan dicapai.

Gagasan ini berakar pada pemikiran Adam Smith. Dalam The Wealth of Nations, Smith menjelaskan bahwa besarnya upah lahir dari proses tawar-menawar (the higgling of the market) antara pekerja dan pemberi kerja (Smith, 1776). Namun Smith juga mengakui bahwa proses tawar-menawar itu tidak sepenuhnya berlangsung di antara pihak-pihak yang seimbang. Pemberi kerja umumnya memiliki posisi yang lebih kuat karena mampu bertahan lebih lama tanpa mempekerjakan orang baru, sedangkan pekerja sering kali tidak dapat bertahan lama tanpa memperoleh upah. Dengan kata lain, bahkan bapak ekonomi pasar pun menyadari bahwa pasar tenaga kerja tidak selalu mempertemukan dua pihak yang memiliki kekuatan yang sama.

Generasi ekonom klasik setelah Smith berusaha menjelaskan bagaimana upah bergerak dalam jangka panjang. Salah satu rumusan yang paling berpengaruh datang dari David Ricardo. Menurut Ricardo, upah cenderung bergerak menuju tingkat subsisten, yaitu tingkat minimum yang diperlukan pekerja untuk mempertahankan hidup dan membesarkan keluarganya (Ricardo, 1817).

Berdasarkan pemikiran Ricardo mengenai kecenderungan upah menuju tingkat subsisten, Ferdinand Lassalle kemudian merumuskan apa yang dikenal sebagai iron law of wages atau hukum besi upah. Logikanya adalah sebagai berikut. Jika upah meningkat jauh di atas tingkat tersebut, jumlah tenaga kerja akan bertambah sehingga persaingan di antara para pekerja semakin besar dan upah kembali turun. Sebaliknya, jika upah turun terlalu rendah, jumlah tenaga kerja akan berkurang sehingga kekurangan pekerja mendorong upah naik kembali. Dalam jangka panjang, upah dipandang akan terus bergerak di sekitar titik keseimbangan tersebut.

Pandangan hukum besi upah (iron law of wages) kemudian banyak diperdebatkan dan dikritik, teori ini mencerminkan cara pandang mazhab pasar pada masa awal: tenaga kerja diperlakukan sebagai komoditas ekonomi yang, seperti komoditas lainnya, memiliki harga yang dibentuk oleh mekanisme pasar. Dalam kerangka ini, biaya untuk "menghasilkan" tenaga kerja dipahami sebagai biaya yang diperlukan agar pekerja dapat tetap hidup dan terus tersedia di pasar tenaga kerja.

Pandangan-pandangan inilah yang kemudian menjadi titik awal berkembangnya teori pasar tenaga kerja modern. Meski banyak bagian dari teori klasik telah direvisi oleh perkembangan ekonomi berikutnya, satu gagasan pokok tetap bertahan hingga sekarang: upah pada dasarnya dipandang sebagai harga tenaga kerja, dan mekanisme pasar dianggap sebagai cara terbaik untuk menentukannya.

Mazhab Pasar II — Revolusi Marjinalis dan Pasar yang Membersihkan Diri

Pertanyaan yang ditinggalkan Adam Smith dan Karl Marx kemudian bergeser ke arah yang berbeda. Jika pembagian kerja mampu meningkatkan produktivitas, bagaimana sebenarnya menentukan upah yang adil? Mengapa dua pekerja yang sama-sama bekerja keras dapat menerima upah yang berbeda? Dan apakah pasar benar-benar mampu menentukan nilai kerja seseorang secara objektif?

Pada dekade 1870-an, sekelompok ekonom memberikan jawaban yang kemudian mengubah cara dunia memandang pasar tenaga kerja. Mereka memperkenalkan apa yang dikenal sebagai revolusi marjinal. Jika para ekonom sebelumnya lebih banyak menjelaskan nilai dari sisi biaya produksi, para ekonom marjinalis berpendapat bahwa nilai ditentukan oleh manfaat tambahan yang dihasilkan oleh satu unit terakhir yang ditambahkan, atau yang mereka sebut sebagai nilai marjinal.

Gagasan ini kemudian diterapkan pada pasar tenaga kerja. John Bates Clark merumuskan apa yang dikenal sebagai teori produktivitas marjinal (marginal productivity theory). Menurut teori ini, dalam pasar yang benar-benar bersaing, setiap pekerja pada akhirnya akan menerima upah sebesar nilai tambahan yang ia hasilkan bagi perusahaan. Dengan kata lain, upah mencerminkan kontribusi produktif pekerja terhadap proses produksi (Clark, 1899).

Daya tarik teori ini bukan hanya terletak pada penjelasannya mengenai bagaimana upah terbentuk, tetapi juga pada implikasi moral yang dikandungnya. Jika setiap pekerja menerima upah sesuai dengan kontribusinya, maka hasil yang diciptakan oleh pasar dapat dianggap adil. Perbedaan upah tidak lagi dipandang sebagai akibat dari ketimpangan, melainkan sebagai cerminan dari perbedaan produktivitas masing-masing pekerja.

Dari cara berpikir inilah berkembang pandangan yang hingga kini masih menjadi dasar ekonomi arus utama. Pasar tenaga kerja dipandang sebagai pasar yang pada dasarnya mampu menemukan keseimbangannya sendiri. Melalui mekanisme penawaran dan permintaan, tingkat upah akan bergerak menuju titik di mana perusahaan memperoleh tenaga kerja yang dibutuhkan dan para pekerja yang bersedia bekerja pada tingkat upah tersebut memperoleh pekerjaan. Dalam kerangka ini, pengangguran dipandang terutama sebagai keadaan sementara atau sebagai akibat adanya hambatan yang menghalangi pasar mencapai keseimbangannya.

Pandangan ini juga melahirkan konsep modal manusia (human capital). Gary Becker berpendapat bahwa pendidikan, pelatihan, pengalaman, dan keterampilan merupakan bentuk investasi yang meningkatkan produktivitas seseorang. Karena itu, perbedaan upah dipahami sebagai hasil dari perbedaan investasi yang dilakukan setiap individu terhadap dirinya sendiri (Becker, 1964).

Kerangka inilah yang kemudian menjadi fondasi bagi sebagian besar teori ekonomi modern tentang pasar tenaga kerja. Namun, sebagaimana akan kita lihat pada bagian berikutnya, teori ini juga memunculkan pertanyaan yang tidak kalah penting: apakah setiap perbedaan upah benar-benar mencerminkan perbedaan produktivitas, ataukah ada faktor-faktor lain yang tidak dapat dijelaskan oleh mekanisme pasar semata?

Mazhab Pasar III — Chicago dan Doktrin Fleksibilitas

Dari pemikiran ekonomi neoklasik inilah lahir sebuah doktrin yang hingga kini sangat memengaruhi kebijakan ketenagakerjaan di berbagai negara, termasuk Indonesia.

Logikanya sebenarnya sederhana. Jika pasar tenaga kerja dibiarkan bekerja secara bebas, maka upah akan bergerak menuju tingkat yang mempertemukan kebutuhan perusahaan dengan kesediaan pekerja untuk bekerja. Dalam keadaan seperti itu, pasar diyakini mampu menciptakan kesempatan kerja sebanyak mungkin. Sebaliknya, jika pasar tidak mencapai keseimbangan, penyebabnya dianggap berasal dari berbagai hambatan yang menghalangi mekanisme pasar bekerja. Hambatan-hambatan inilah yang dalam ekonomi dikenal sebagai kekakuan pasar tenaga kerja (labour market rigidities).

Dari sudut pandang ini, upah minimum yang ditetapkan terlalu tinggi dapat menyebabkan sebagian pekerja tidak terserap karena biaya mempekerjakan mereka melebihi nilai produktivitasnya. Aturan pemutusan hubungan kerja yang terlalu ketat dipandang membuat perusahaan lebih berhati-hati dalam merekrut pekerja baru. Serikat pekerja yang memiliki daya tawar sangat kuat juga dianggap dapat mendorong tingkat upah menjauh dari harga yang seharusnya dibentuk oleh pasar.

Karena itu, solusi yang ditawarkan mazhab pasar adalah fleksibilitas. Aturan yang dinilai menghambat pasar perlu disederhanakan, berbagai pembatasan terhadap hubungan kerja dikurangi, dan perusahaan diberi ruang yang lebih besar untuk menyesuaikan penggunaan tenaga kerja dengan kebutuhan usahanya. Harapannya, investasi akan meningkat, perusahaan lebih berani membuka lapangan kerja, dan pada akhirnya kesempatan kerja menjadi lebih luas.

Cara berpikir inilah yang sejak dekade 1990-an banyak memengaruhi agenda reformasi ketenagakerjaan di berbagai negara berkembang. Lembaga-lembaga internasional seperti Bank Dunia, dan pada periode tertentu juga OECD, mendorong berbagai kebijakan yang bertujuan meningkatkan fleksibilitas pasar tenaga kerja.

Di Indonesia, logika yang sama dapat ditemukan dalam Undang-Undang Cipta Kerja. Salah satu gagasan utamanya adalah bahwa pelonggaran pengaturan mengenai perjanjian kerja, alih daya, dan beberapa aspek pengupahan akan meningkatkan daya tarik investasi. Dengan bertambahnya investasi, perusahaan diharapkan menciptakan lebih banyak lapangan kerja sehingga manfaat akhirnya juga dirasakan oleh para pekerja.

Apakah harapan tersebut benar-benar terwujud merupakan persoalan yang akan kita bahas pada bab-bab berikutnya. Yang penting dipahami pada tahap ini adalah bahwa kebijakan semacam itu bukan sekadar pilihan teknis dalam menyusun undang-undang. Ia merupakan penerapan langsung dari cara pandang mazhab pasar terhadap hubungan kerja: semakin leluasa pasar bekerja, semakin baik pula hasil yang diyakini akan dicapainya.

Penting dicatat bahwa argumen ini bukan sekadar keyakinan ideologis. Ia dibangun di atas model ekonomi yang memiliki logika internal yang konsisten. Karena itu, sebelum mengkritiknya, kita perlu terlebih dahulu memahami mengapa begitu banyak ekonom dan pembuat kebijakan menganggapnya masuk akal.

Mazhab Kelas I — Nilai-Lebih dan Eksploitasi Struktural

Kini kita beralih ke cara pandang yang hampir sepenuhnya berlawanan. Jika mazhab pasar bertanya bagaimana pasar menentukan upah, mazhab kelas mengajukan pertanyaan yang berbeda: dari mana sebenarnya keuntungan perusahaan berasal?

Pertanyaan ini tampak sederhana, tetapi memiliki konsekuensi yang sangat besar. Jika setiap pekerja menerima upah sesuai dengan nilai yang ia sumbangkan, sebagaimana diyakini mazhab pasar, mengapa pemilik perusahaan masih memperoleh keuntungan? Bukankah seluruh nilai yang diciptakan pekerja seharusnya sudah dibayarkan kembali kepada mereka dalam bentuk upah?

Inilah pertanyaan yang menjadi titik berangkat Karl Marx. Menurut Marx, jawabannya terletak pada pembedaan antara tenaga kerja dan kerja. Tenaga kerja adalah kemampuan seseorang untuk bekerja. Itulah yang dijual pekerja kepada pemberi kerja melalui kontrak kerja. Adapun kerja adalah aktivitas yang benar-benar dilakukan selama proses produksi, yaitu kegiatan yang menciptakan nilai baru. Perbedaan inilah yang, menurut Marx, sering tidak disadari.

Seorang pemberi kerja membeli tenaga kerja dengan membayar upah. Besarnya upah tersebut, menurut Marx, pada umumnya mencerminkan biaya yang diperlukan agar pekerja dapat mempertahankan hidup dan kembali bekerja keesokan harinya. Namun setelah tenaga kerja itu dibeli, pekerja dapat menghasilkan nilai yang jauh lebih besar daripada nilai upah yang diterimanya. Misalnya, seorang pekerja menerima upah yang nilainya setara dengan empat jam kerja, tetapi selama delapan jam bekerja ia menghasilkan nilai yang jauh lebih besar. Selisih antara nilai yang diciptakan selama bekerja dengan upah yang dibayarkan itulah yang oleh Marx disebut sebagai nilai lebih (surplus value). Menurutnya, dari sinilah keuntungan perusahaan berasal (Marx, 1867).

Bayangkan seorang pekerja menerima upah Rp400.000 sehari. Dalam delapan jam bekerja, ia menghasilkan nilai tambah sebesar Rp1.000.000 bagi perusahaan. Dari mana selisih Rp600.000 itu berasal? Bagi ekonomi neoklasik, selisih tersebut merupakan imbal hasil yang sah bagi modal, risiko, dan organisasi produksi. Bagi Marx, selisih itulah yang disebut nilai lebih.

Yang membuat teori Marx berbeda bukan hanya penjelasannya mengenai keuntungan, tetapi juga cara ia memandang hubungan kerja.

Bagi Marx, eksploitasi tidak selalu berarti pengusaha bertindak curang atau melanggar hukum. Seorang pengusaha dapat saja membayar upah sesuai dengan harga pasar tenaga kerja dan tetap menjalankan praktik yang, menurut analisis Marx, bersifat eksploitatif. Hal itu terjadi karena persoalannya bukan terletak pada perilaku individu, melainkan pada cara sistem hubungan kerja itu sendiri bekerja.

Dengan kata lain, keuntungan bukanlah penyimpangan dari sistem kapitalisme. Keuntungan justru merupakan syarat agar sistem tersebut dapat terus berlangsung.

Di sinilah letak perbedaan paling mendasar antara mazhab pasar dan mazhab kelas.

Mazhab pasar memandang keuntungan sebagai hasil yang wajar karena setiap pekerja telah menerima upah sesuai dengan produktivitasnya. Sebaliknya, mazhab kelas melihat keuntungan sebagai bagian dari nilai yang dihasilkan pekerja tetapi tidak kembali kepada pekerja dalam bentuk upah.

Menariknya, kedua mazhab ini berbicara mengenai kenyataan yang sama. Mereka sama-sama melihat adanya upah, produktivitas, dan keuntungan perusahaan. Yang berbeda adalah cara mereka menjelaskan hubungan di antara ketiganya. Dari perbedaan penafsiran itulah lahir dua cara pandang yang sangat berbeda mengenai hubungan kerja, keadilan, dan peran negara.

Mazhab Kelas II — Tentara Cadangan dan Proses Kerja

Satu pertanyaan penting masih tersisa. Jika hubungan kerja memang mengandung ketimpangan, mengapa para pekerja menerimanya? Mengapa mereka tidak begitu saja menolak sistem yang, menurut Marx, membuat mereka menghasilkan lebih banyak daripada yang mereka terima?

Marx menjawabnya melalui konsep tentara cadangan buruh (reserve army of labour). Menurutnya, dalam masyarakat kapitalis selalu ada sejumlah besar orang yang menganggur atau hanya memperoleh pekerjaan tidak tetap. Mereka menjadi cadangan tenaga kerja yang setiap saat dapat menggantikan pekerja yang sudah ada. Selama selalu tersedia orang lain yang bersedia bekerja dengan upah lebih rendah, posisi tawar pekerja yang sedang bekerja akan tetap lemah. Ancaman kehilangan pekerjaan menjadi alat disiplin yang bekerja bahkan tanpa perlu diucapkan secara langsung (Marx, 1867).

Gagasan ini terasa sangat relevan bagi negara seperti Indonesia. Dengan jumlah angkatan kerja yang besar, tingkat informalitas yang tinggi, dan jutaan orang yang terus mencari pekerjaan, pasar tenaga kerja selalu memiliki cadangan pekerja dalam jumlah besar. Kehadiran mereka membayangi hampir setiap perundingan mengenai upah dan syarat kerja. Persoalan ini akan kita bahas lebih mendalam ketika membicarakan teori dualisme pasar tenaga kerja dan surplus tenaga kerja pada bagian selanjutnya.

Pemikiran mazhab kelas tidak berhenti pada Marx. Pada abad ke-20, perhatian para ilmuwan bergeser dari pasar tenaga kerja ke kehidupan sehari-hari di dalam perusahaan. Pertanyaan yang diajukan pun berubah. Jika Marx bertanya mengapa pekerja menerima upah seperti itu, para penerusnya bertanya bagaimana perusahaan mempertahankan kendali atas para pekerjanya setelah mereka mulai bekerja.

Harry Braverman memberikan salah satu jawaban yang paling berpengaruh melalui teori proses kerja (labour process theory). Menurutnya, manajemen modern —terutama sejak berkembangnya manajemen ilmiah Frederick Taylor— secara sistematis memisahkan pekerjaan berpikir dari pekerjaan melaksanakan. Perencanaan, pengambilan keputusan, dan pengetahuan teknis dipusatkan pada manajemen, sedangkan pekerja semakin dibatasi pada tugas-tugas yang sempit dan berulang. Proses ini, yang dikenal sebagai deskilling, membuat pekerja kehilangan sebagian keterampilan dan otonominya sehingga lebih mudah diawasi, dikendalikan, dan digantikan (Braverman, 1974).

Jika Adam Smith memuji pembagian kerja karena mampu meningkatkan produktivitas, Braverman melihat sisi lain dari proses yang sama. Baginya, pembagian kerja bukan hanya persoalan efisiensi, tetapi juga cara untuk memperkuat pengendalian manajemen terhadap proses kerja.

Michael Burawoy kemudian mengajukan pertanyaan yang lebih jauh lagi. Mengapa para pekerja tidak hanya mematuhi aturan perusahaan, tetapi sering kali ikut mendukung dan mempertahankan sistem yang membatasi mereka?

Melalui penelitiannya di lantai pabrik, Burawoy menunjukkan bahwa kepatuhan pekerja tidak selalu lahir dari paksaan. Organisasi kerja itu sendiri dapat membentuk persetujuan. Target produksi, sistem insentif, kompetisi antarkaryawan, permainan-permainan kecil di tempat kerja, hingga budaya perusahaan dapat membuat pekerja merasa sedang mengejar kepentingannya sendiri, padahal pada saat yang sama mereka juga membantu mempertahankan sistem yang mengendalikan mereka. Burawoy menyebut proses ini sebagai manufacturing consent, yaitu proses "memproduksi persetujuan" di dalam organisasi kerja (Burawoy, 1979).

Dengan demikian, tradisi kelas berkembang dari satu pertanyaan ke pertanyaan berikutnya. Marx menjelaskan mengapa posisi tawar pekerja tetap lemah di pasar tenaga kerja. Braverman menjelaskan bagaimana kendali dijalankan di dalam proses kerja. Burawoy menunjukkan mengapa kendali itu tidak selalu bergantung pada paksaan, tetapi juga dapat dibangun melalui persetujuan. Bersama-sama, ketiganya menawarkan cara pandang yang berbeda secara mendasar dari mazhab pasar mengenai bagaimana hubungan kerja berlangsung. Ringkasan perbedaan kedua mazhab tersebut disajikan pada Tabel 3.1.

Tabel 3.1. Mazhab Pasar dan Mazhab Kelas

Dimensi	Mazhab Pasar	Mazhab Kelas
Pertanyaan inti	Bagaimana pasar menetapkan harga tenaga kerja secara efisien?	Dari mana keuntungan berasal, dan atas ongkos siapa?
Penentu upah	Produktivitas marjinal; penawaran dan permintaan	Nilai tenaga kerja (subsisten), sementara nilai yang dihasilkan lebih besar
Makna selisih nilai–upah	Pertukaran adil sesuai sumbangan	Nilai-lebih: pengambilalihan terstruktur
Sumber konflik	Gesekan sementara; hambatan terhadap pasar	Antagonisme struktural antara modal dan tenaga kerja
Pandangan atas pengangguran	Sebagian besar sukarela atau akibat kekakuan	Tentara cadangan yang mendisiplinkan upah
Implikasi kebijakan	Deregulasi, fleksibilitas, kurangi kekakuan	Perlindungan, organisasi kolektif, ubah relasi kuasa

 

Alienasi dan Martabat

Di balik seluruh analisis ekonomi mazhab kelas sebenarnya terdapat sebuah pertanyaan yang lebih mendasar: apa yang terjadi pada manusia ketika ia bekerja?

Karl Marx menjawab pertanyaan itu melalui gagasan tentang keterasingan (alienation). Dalam tulisan-tulisannya pada masa muda, ia berpendapat bahwa kerja di bawah kapitalisme membuat manusia mengalami keterasingan dalam beberapa lapis sekaligus (Marx, 1844). Pertama, pekerja terasing dari hasil kerjanya sendiri. Barang yang ia ciptakan bukan lagi menjadi miliknya, melainkan menjadi milik perusahaan atau pemilik modal.

Kedua, pekerja terasing dari proses kerjanya. Bekerja tidak lagi menjadi kegiatan yang dipilih dan dinikmati sebagai bentuk ekspresi diri, tetapi berubah menjadi kewajiban yang harus dijalani demi memperoleh penghasilan.

Ketiga, pekerja terasing dari hakikat kemanusiaannya. Bagi Marx, manusia pada dasarnya adalah makhluk yang kreatif, yang mengembangkan dirinya melalui kerja. Ketika pekerjaan hanya menjadi rangkaian tugas yang berulang dan sepenuhnya dikendalikan oleh orang lain, kesempatan untuk mewujudkan potensi tersebut semakin berkurang.

Keempat, pekerja juga terasing dari sesamanya. Persaingan memperoleh pekerjaan, promosi, atau penghasilan membuat hubungan antarmanusia semakin mudah berubah menjadi hubungan kompetisi.

Melalui gagasan tentang keterasingan ini, kritik ekonomi Marx bertemu dengan filsafat tentang makna kerja. Jika kerja seharusnya menjadi sarana manusia mengembangkan kemampuan, kreativitas, dan martabatnya, maka hubungan kerja yang membuat manusia kehilangan semua itu berarti telah menyimpang dari tujuan kerja itu sendiri.

Karena itu, mazhab kelas sesungguhnya tidak hanya mempermasalahkan besarnya upah. Yang dipersoalkan adalah cara hubungan kerja memperlakukan manusia. Upah yang lebih tinggi memang penting, tetapi tidak selalu menyelesaikan persoalan apabila pekerja tetap kehilangan kendali atas pekerjaannya, tidak memiliki ruang untuk berkembang, atau terus diperlakukan semata-mata sebagai alat produksi.

Inilah sebabnya mengapa banyak konflik ketenagakerjaan tidak pernah sepenuhnya selesai hanya dengan menaikkan upah. Di balik tuntutan ekonomi sering kali tersembunyi tuntutan yang lebih mendasar, yaitu tuntutan akan penghormatan terhadap martabat manusia dalam bekerja. Dalam perspektif mazhab kelas, persoalan itulah yang menjadi inti hubungan kerja.

Dua Bacaan atas Fakta yang Sama

Mari kita kembali ke pabrik peniti yang menjadi titik awal pembahasan bab ini. Bayangkan ada satu kenyataan yang tidak diperselisihkan. Seorang pekerja dalam satu hari menghasilkan nilai sebesar seratus. Dari jumlah itu, ia menerima upah sebesar empat puluh, sementara enam puluh sisanya menjadi bagian perusahaan sebagai keuntungan. Angka-angka tersebut dapat dihitung dan diverifikasi. Tidak ada perdebatan mengenai faktanya. Perdebatan baru dimulai ketika kita bertanya: apa arti angka-angka itu?

Mazhab pasar melihat selisih tersebut sebagai sesuatu yang wajar. Menurut pandangan ini, keuntungan merupakan imbalan yang sah atas modal yang ditanamkan, risiko yang ditanggung, kemampuan mengelola usaha, serta keputusan-keputusan yang diambil oleh pengusaha. Selama pasar bekerja secara kompetitif, pekerja diyakini akan menerima upah sesuai dengan nilai produktivitas yang mereka berikan kepada perusahaan.

Mazhab kelas memberikan jawaban yang sangat berbeda. Dalam pandangan ini, selisih tersebut merupakan nilai lebih (surplus value), yaitu bagian dari nilai yang diciptakan oleh pekerja tetapi tidak kembali kepada mereka dalam bentuk upah. Karena itu, keuntungan tidak dipandang sebagai sekadar imbalan atas modal, melainkan sebagai konsekuensi dari cara hubungan kerja diorganisasikan.

Menariknya, kedua mazhab tersebut tidak sedang memperdebatkan angka. Mereka memperdebatkan cara memahami angka yang sama.

Di sinilah letak perbedaan yang paling mendasar. Tidak ada tambahan data, statistik, ataupun percobaan yang dengan sendirinya dapat membuktikan salah satu mazhab dan menolak yang lain. Sebab yang dipersoalkan bukanlah fakta, melainkan kerangka berpikir yang digunakan untuk menjelaskan fakta tersebut.

Apakah hubungan kerja merupakan pertukaran sukarela antara dua pihak yang pada dasarnya setara? Ataukah hubungan kerja adalah hubungan yang sejak awal mengandung ketimpangan kekuasaan sehingga hasil akhirnya tidak dapat dipandang sebagai pertukaran yang sepenuhnya adil?

Jawaban atas pertanyaan itu akan memengaruhi hampir seluruh cara kita memandang hukum ketenagakerjaan. Cara kita menilai upah minimum, alih daya, pemutusan hubungan kerja, serikat pekerja, hingga mogok kerja pada akhirnya bergantung pada cara kita menjawab pertanyaan tersebut.

Karena itu, perdebatan mengenai ketenagakerjaan tidak pernah sepenuhnya dapat diselesaikan hanya dengan menghadirkan lebih banyak data atau menyerahkannya kepada para ahli. Data tetap penting, tetapi data tidak pernah berbicara sendiri. Selalu ada seperangkat nilai dan asumsi yang memberi makna terhadapnya.

Namun, kenyataan bahwa terdapat dua pandangan yang sangat berbeda tidak berarti kita harus memilih salah satunya secara mutlak. Di antara kedua kutub tersebut berkembang tradisi pemikiran lain yang memandang pasar tenaga kerja bukan sebagai mekanisme yang sepenuhnya bebas, tetapi juga bukan semata-mata sebagai alat eksploitasi. Tradisi ini melihat hubungan kerja sebagai sebuah institusi sosial, yang dibentuk oleh hukum, kebiasaan, organisasi, dan proses perundingan di antara para pelakunya.

Tradisi inilah yang akan menjadi pembahasan pada bab berikutnya. Melalui pendekatan tersebut, kita akan melihat bagaimana hubungan kerja dipahami bukan hanya sebagai persoalan pasar atau kelas, melainkan sebagai hasil dari lembaga-lembaga yang mengatur kehidupan ekonomi dan sosial.

 

Bab 4 ·
MAZHAB INSTITUSI DAN NEGARA: HUBUNGAN INDUSTRIAL, KORPORATISME, DAN NEGARA KESEJAHTERAAN

 

Dalam bab ini:

•      Teka-teki dua upah: mengapa kerja yang sama dibayar berbeda

•      Sekolah Wisconsin: pasar kerja sebagai institusi

•      Webb bersaudara dan demokrasi industrial

•      Dunlop dan sistem hubungan industrial

•      Pasar kerja yang tersegmentasi

•      Keynes, upah efisiensi, dan peran makro negara

•      Korporatisme dan tripartisme

•      Negara kesejahteraan dan dekomodifikasi

 

Mengapa dua orang yang tampak sama dapat memiliki kehidupan kerja yang sangat berbeda?

* * *

Bayangkan Andi dan Budi. Keduanya lulus dari SMK yang sama, memiliki keterampilan yang hampir sama, dan bekerja sebagai operator mesin. Andi diterima sebagai karyawan tetap di sebuah perusahaan manufaktur besar. Setiap bulan ia menerima gaji tetap, memperoleh jaminan kesehatan, memiliki kesempatan promosi, dan mengetahui bahwa jika suatu hari hubungan kerjanya berakhir, ia tetap berhak atas perlindungan hukum dan pesangon. Budi bekerja sebagai buruh harian di perusahaan lain. Ia dibayar berdasarkan jumlah hari bekerja. Tidak ada kepastian apakah besok masih akan dipanggil bekerja. Tidak ada jenjang karier, tidak ada jaminan sosial dari pemberi kerja, dan tidak ada perlindungan apabila pekerjaannya tiba-tiba berakhir.

Lima tahun kemudian, penghasilan, jaminan sosial, peluang karier, bahkan rasa aman mereka telah berkembang ke arah yang sangat berbeda. Padahal, jika dilihat dari kemampuan dan jenis pekerjaannya, keduanya tidak jauh berbeda. Mereka sama-sama terampil, sama-sama bekerja keras, dan menghasilkan pekerjaan dengan kualitas yang hampir sama. Namun kehidupan mereka sangat berbeda.

Mengapa hal itu bisa terjadi?

Mazhab pasar sulit memberikan jawaban yang memuaskan. Jika upah ditentukan oleh produktivitas, dua pekerja yang memiliki produktivitas hampir sama seharusnya menerima imbalan yang juga tidak jauh berbeda.

Mazhab kelas menawarkan penjelasan yang lain. Perbedaan tersebut dipahami sebagai bagian dari hubungan kerja yang timpang dan eksploitatif. Namun penjelasan ini pun belum sepenuhnya menjawab mengapa tingkat perlindungan dan kesejahteraan kedua pekerja tersebut dapat berbeda begitu jauh, padahal keduanya sama-sama berada dalam hubungan kerja.

Di sinilah muncul tradisi pemikiran ketiga yang telah kita singgung pada akhir bab sebelumnya. Menurut tradisi ini, perbedaan tersebut terutama bukan disebabkan oleh produktivitas pekerja ataupun semata-mata oleh tingkat eksploitasi. Yang membedakan keduanya adalah institusi tempat mereka bekerja, yaitu seperangkat aturan, kebiasaan, organisasi, dan mekanisme yang mengatur bagaimana hubungan kerja dijalankan.

Dengan kata lain, untuk memahami mengapa dua pekerja yang hampir sama dapat menjalani kehidupan yang sangat berbeda, kita tidak cukup melihat kurva penawaran dan permintaan tenaga kerja. Kita juga harus melihat aturan main yang membentuk pasar tenaga kerja itu sendiri. Di sanalah tradisi institusional memulai analisisnya.

Sekolah Wisconsin: Pasar Kerja sebagai Institusi

Tradisi ketiga ini dikenal sebagai ekonomi kelembagaan (institutional economics). Tokoh utamanya adalah John R. Commons, yang bersama para akademisi di Universitas Wisconsin mengembangkan cara pandang baru terhadap pasar tenaga kerja pada awal abad ke-20.

Commons memulai dari sebuah pertanyaan sederhana. Ketika kita berbicara tentang "pasar tenaga kerja", apa sebenarnya yang sedang kita bicarakan?

Bagi ekonomi arus utama, pasar sering dipahami sebagai mekanisme yang secara alami mempertemukan penawaran dan permintaan. Commons melihatnya secara berbeda. Menurutnya, yang benar-benar ada bukanlah "pasar" sebagai sesuatu yang abstrak, melainkan orang-orang yang bertransaksi di dalam organisasi-organisasi nyata, seperti perusahaan, serikat pekerja, pengadilan, lembaga pemerintah, dan berbagai organisasi lainnya.

Hubungan-hubungan tersebut tidak berlangsung di ruang hampa. Semuanya berjalan di bawah seperangkat aturan yang menentukan siapa boleh melakukan apa, terhadap siapa, dan dengan syarat apa. Commons menyebut aturan-aturan tersebut sebagai aturan kerja (working rules), sedangkan organisasi yang menjalankannya ia sebut sebagai kesatuan yang sedang berjalan (going concerns) (Commons, 1934).

Perubahan cara memandang ini tampak sederhana, tetapi akibatnya sangat besar.

Jika hubungan kerja selalu berlangsung di bawah aturan, maka pasar tenaga kerja tidak pernah benar-benar berdiri sendiri. Pasar bukanlah sesuatu yang muncul secara alamiah, lalu kemudian diatur oleh negara. Sebaliknya, sejak awal pasar sudah dibentuk oleh hukum, kebiasaan, organisasi, dan berbagai aturan sosial yang mengatur bagaimana orang bekerja, berunding, dan berusaha.

Karena itu, menurut tradisi kelembagaan, perdebatan yang sesungguhnya bukanlah memilih antara pasar atau campur tangan negara. Pasar selalu membutuhkan aturan agar dapat bekerja. Pertanyaan yang lebih penting adalah: aturan seperti apa yang ingin kita bangun, siapa yang menyusunnya, dan kepentingan siapa yang dilayaninya?

Cara pandang inilah yang menjadi sumbangan terbesar ekonomi kelembagaan. Tradisi ini mengajak kita melihat bahwa hukum bukan sekadar membatasi pasar tenaga kerja. Hukum juga membentuk pasar itu sendiri. Gagasan inilah yang akan menjadi pegangan ketika kita membahas bagaimana peraturan ketenagakerjaan di Indonesia membentuk—dan terus membentuk ulang—hubungan kerja di berbagai sektor ekonomi.

Webb Bersaudara dan Demokrasi Industrial

Jika hubungan kerja dibentuk oleh aturan, muncul pertanyaan berikutnya: siapa yang membuat aturan itu? Sebagian aturan memang dibuat oleh negara melalui undang-undang. Namun banyak aturan lain lahir langsung dari hubungan antara pekerja dan pemberi kerja. Pertanyaannya, bagaimana mungkin kedua belah pihak dapat merundingkan aturan yang adil jika posisi tawarnya sejak awal tidak seimbang?

Pertanyaan inilah yang dijawab oleh Sidney dan Beatrice Webb pada akhir abad ke-19. Melalui penelitian mereka tentang perkembangan serikat pekerja di Inggris, keduanya menjelaskan mengapa pekerja perlu berunding secara bersama-sama, bukan sebagai individu yang berdiri sendiri (Webb & Webb, 1897).

Logikanya sederhana. Seorang pekerja yang datang sendirian untuk merundingkan upah atau syarat kerja biasanya berada dalam posisi yang lemah. Ia mudah digantikan, sementara kebutuhannya akan penghasilan membuat ruang tawarnya sangat terbatas. Sebaliknya, ketika para pekerja bergabung dalam sebuah serikat dan berunding sebagai satu kelompok, hubungan yang semula timpang menjadi lebih seimbang. Bukan karena serikat membuat pekerja lebih kuat daripada perusahaan, tetapi karena serikat mengurangi ketimpangan yang sejak awal sudah ada.

Dari sinilah lahir gagasan tentang perundingan bersama (collective bargaining). Bagi Webb, perundingan bersama bukan sekadar cara untuk memperoleh upah yang lebih tinggi atau kondisi kerja yang lebih baik. Ia merupakan mekanisme yang memungkinkan pekerja ikut menentukan aturan yang mengatur kehidupan kerjanya sendiri.

Karena itu, Webb menyebutnya sebagai bentuk demokrasi industrial (industrial democracy). Jika demokrasi politik memberikan hak kepada warga negara untuk ikut menentukan bagaimana negara dijalankan, maka demokrasi industrial memberikan kesempatan kepada pekerja untuk ikut memengaruhi keputusan-keputusan yang mengatur kehidupan mereka di tempat kerja.

Pandangan ini mengubah cara melihat serikat pekerja. Serikat bukan lagi dipahami semata-mata sebagai alat untuk memperjuangkan kepentingan ekonomi anggotanya. Serikat juga menjadi lembaga yang memberi ruang bagi pekerja untuk menyampaikan pendapat, berunding, dan ikut membentuk aturan yang harus mereka jalani setiap hari.

Di sinilah tradisi kelembagaan bertemu dengan gagasan yang telah kita bangun sejak awal buku. Pada bab pembuka kita mengenal suara (voice) sebagai salah satu tujuan utama hubungan kerja, di samping efisiensi dan keadilan. Melalui gagasan Webb, suara memperoleh bentuk kelembagaannya. Suara tidak lagi berhenti sebagai prinsip moral, tetapi diwujudkan melalui organisasi, perundingan, dan kesepakatan bersama yang memberi pekerja tempat dalam proses pengambilan keputusan.

Dengan demikian, serikat pekerja bukan sekadar salah satu pelaku dalam hubungan industrial. Dalam tradisi kelembagaan, serikat merupakan salah satu institusi yang membuat pasar tenaga kerja dapat berjalan dengan lebih seimbang dan lebih demokratis.

Namun jika pekerja, pengusaha, dan negara sama-sama terlibat dalam pembentukan aturan, bagaimana keseluruhan proses itu dapat dipahami? Pertanyaan inilah yang dijawab oleh John Dunlop.

Dunlop dan Sistem Hubungan Industrial

Setiap tahun di Indonesia terjadi ribuan perundingan upah, ratusan perselisihan hubungan industrial, puluhan mogok kerja, dan berbagai perubahan peraturan ketenagakerjaan. Apakah semua itu hanya peristiwa yang berdiri sendiri?

Jika pekerja, pengusaha, dan negara sama-sama berperan dalam membentuk aturan hubungan kerja, bagaimana seluruh proses itu dapat dipahami? Apakah hubungan di antara mereka sekadar rangkaian konflik yang berdiri sendiri, ataukah membentuk suatu pola yang lebih teratur?

Pertanyaan inilah yang dijawab oleh John Dunlop pada pertengahan abad ke-20. Melalui karyanya yang berpengaruh, Dunlop mengembangkan kerangka yang kemudian menjadi dasar disiplin hubungan industrial (industrial relations) (Dunlop, 1958).

Menurut Dunlop, hubungan industrial harus dipahami sebagai sebuah sistem. Di dalam sistem itu terdapat tiga pelaku utama, yaitu pekerja beserta organisasi mereka, pengusaha beserta organisasinya, dan negara melalui berbagai lembaga yang mengatur hubungan kerja. Ketiganya terus berinteraksi dalam berbagai situasi yang dipengaruhi oleh perkembangan teknologi, kondisi pasar, dan keseimbangan kekuasaan yang berlaku pada suatu waktu.

Interaksi tersebut pada akhirnya menghasilkan sesuatu yang sangat penting, yaitu seperangkat aturan yang mengatur kehidupan kerja. Dunlop menyebutnya sebagai jaring aturan (web of rules). Aturan itu tidak hanya berupa undang-undang, tetapi juga mencakup perjanjian kerja bersama, kebijakan perusahaan, putusan lembaga penyelesaian perselisihan, serta berbagai kebiasaan yang berkembang dalam praktik hubungan industrial sehari-hari.

Keunggulan kerangka Dunlop bukan terletak pada kesempurnaannya. Banyak ilmuwan kemudian mengkritiknya karena terlalu menekankan keteraturan dan kurang memberi perhatian pada konflik yang bersifat mendasar. Namun justru melalui kerangka inilah hubungan industrial berkembang menjadi cara pandang yang berbeda dari dua mazhab yang telah kita bahas sebelumnya.

Berbeda dari mazhab pasar, Dunlop tidak menempatkan mekanisme pasar sebagai penjelasan utama hubungan kerja. Ia menegaskan bahwa organisasi, kekuasaan, dan negara merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari cara pasar tenaga kerja bekerja.

Sebaliknya, berbeda dari mazhab kelas, Dunlop tidak melihat konflik antara pekerja dan pengusaha sebagai pertentangan yang hanya dapat diselesaikan dengan mengubah sistem ekonomi. Baginya, konflik memang merupakan bagian alami dari hubungan kerja. Namun konflik tersebut dapat dikelola melalui institusi, perundingan, dan aturan yang disepakati bersama.

Di situlah letak ciri khas tradisi kelembagaan. Tradisi ini tidak menyangkal adanya konflik kepentingan, tetapi juga tidak menganggap konflik sebagai sesuatu yang mustahil dikelola. Jalan yang ditawarkannya adalah membangun institusi yang mampu menyeimbangkan kepentingan para pihak sehingga perbedaan tidak selalu berakhir menjadi pertentangan yang merusak. Dengan kata lain, hubungan industrial bukanlah upaya menghapus konflik, melainkan cara mengelola konflik agar dapat menghasilkan aturan yang diterima bersama.

Pasar Kerja yang Tersegmentasi

Sekarang kita dapat kembali kepada teka-teki yang menjadi pembuka bab ini. Mengapa dua orang yang memiliki kemampuan hampir sama dan mengerjakan pekerjaan yang hampir sama dapat menikmati kehidupan kerja yang sangat berbeda?

Tradisi kelembagaan memberikan jawaban yang berbeda dari mazhab pasar maupun mazhab kelas. Menurut tradisi ini, persoalannya bukan terutama terletak pada produktivitas pekerja atau tingkat eksploitasi yang mereka alami. Persoalan utamanya adalah di pasar kerja mana mereka berada.

Peter Doeringer dan Michael Piore menunjukkan bahwa di banyak perusahaan besar, hubungan kerja tidak sepenuhnya mengikuti mekanisme pasar tenaga kerja di luar perusahaan (Doeringer & Piore, 1971). Setelah seseorang diterima bekerja, penghasilan, promosi, dan perkembangan kariernya lebih banyak ditentukan oleh aturan internal perusahaan daripada oleh perubahan penawaran dan permintaan tenaga kerja.

Mereka menyebut sistem ini sebagai pasar kerja internal (internal labour market). Di dalam pasar kerja internal, pekerja berkembang melalui jenjang jabatan, masa kerja, pelatihan, dan promosi yang telah diatur oleh perusahaan. Karena itu, hubungan kerja menjadi relatif lebih stabil. Pekerja memiliki kesempatan membangun karier, memperoleh kenaikan upah secara bertahap, serta menikmati perlindungan yang lebih baik dibandingkan pekerja yang sepenuhnya bergantung pada pasar tenaga kerja di luar perusahaan.

Dari pengamatan tersebut lahirlah teori pasar kerja tersegmentasi (segmented labour market). Menurut teori ini, pasar tenaga kerja bukanlah satu pasar yang terbuka bagi semua orang. Sebaliknya, ia terbagi ke dalam beberapa bagian yang memiliki aturan dan karakteristik yang berbeda.

Di satu sisi terdapat sektor primer, yaitu pekerjaan-pekerjaan yang menawarkan upah relatif tinggi, kepastian kerja, peluang promosi, pelatihan, dan perlindungan yang lebih baik. Di sisi lain terdapat sektor sekunder, yaitu pekerjaan dengan upah rendah, hubungan kerja yang tidak pasti, kesempatan berkembang yang terbatas, dan risiko kehilangan pekerjaan yang jauh lebih besar.

Yang paling penting, perbedaan antara kedua sektor tersebut tidak semata-mata ditentukan oleh kemampuan pekerja. Hambatan untuk berpindah dari sektor sekunder ke sektor primer sering kali sangat besar. Banyak pekerja tetap bertahan di pekerjaan yang tidak aman bukan karena mereka kurang mampu, melainkan karena struktur pasar kerja membatasi kesempatan mereka untuk memasuki pekerjaan yang lebih baik.

Dengan cara pandang ini, teka-teki pada awal bab menjadi lebih mudah dipahami. Dua pekerja yang memiliki kemampuan hampir sama dapat menerima perlakuan yang sangat berbeda bukan karena salah satunya lebih produktif. Perbedaannya terletak pada institusi yang mengelilingi pekerjaan mereka. Yang satu berada di dalam pasar kerja internal yang memberikan perlindungan dan peluang berkembang. Yang lain tetap berada di pasar kerja eksternal yang sangat dipengaruhi oleh persaingan dan ketidakpastian.

Pandangan ini sangat membantu memahami kondisi ketenagakerjaan di Indonesia. Berbagai perbedaan antara pekerja tetap dan pekerja kontrak, antara sektor formal dan sektor informal, bahkan antara pekerjaan yang terlindungi dan yang rentan, sering kali lebih mudah dijelaskan sebagai akibat dari segmentasi pasar kerja daripada semata-mata sebagai perbedaan produktivitas individu.

Keynes, Upah Efisiensi, dan Peran Makro Negara

Sejauh ini kita melihat bagaimana aturan dan institusi membentuk hubungan kerja di tingkat perusahaan. Namun bagaimana jika persoalannya bukan lagi satu perusahaan, melainkan seluruh perekonomian? Mengapa pada masa tertentu jutaan orang dapat kehilangan pekerjaan secara bersamaan, padahal mereka tetap memiliki keterampilan dan kemauan untuk bekerja?

Pertanyaan inilah yang dijawab oleh John Maynard Keynes.

Keynes menolak salah satu keyakinan paling mendasar dalam mazhab pasar, yaitu bahwa pasar tenaga kerja pada akhirnya selalu mampu menghilangkan pengangguran dengan sendirinya. Menurutnya, kenyataan tidak selalu demikian. Sebuah perekonomian dapat mengalami pengangguran tak-sukarela (involuntary unemployment), yaitu keadaan ketika banyak orang ingin bekerja pada tingkat upah yang berlaku tetapi tetap tidak memperoleh pekerjaan (Keynes, 1936).

Mengapa hal itu bisa terjadi? Jawabannya bukan semata-mata karena upah terlalu tinggi atau aturan pasar terlalu kaku. Penyebabnya bisa jauh lebih sederhana: masyarakat tidak cukup membelanjakan uangnya sehingga permintaan terhadap barang dan jasa menurun. Ketika permintaan turun, perusahaan mengurangi produksi. Akibatnya, kebutuhan terhadap tenaga kerja juga ikut berkurang.

Di sinilah Keynes menunjukkan bahwa upah memiliki dua sisi sekaligus. Bagi perusahaan, upah memang merupakan biaya produksi. Namun bagi pekerja, upah adalah sumber pendapatan yang digunakan untuk membeli makanan, pakaian, rumah, dan berbagai kebutuhan lainnya. Pengeluaran para pekerja itulah yang menjadi pendapatan bagi perusahaan lain.

Karena itu, jika seluruh perusahaan secara bersamaan menekan upah untuk mengurangi biaya pada saat ekonomi sedang lesu, daya beli masyarakat justru akan semakin turun. Penjualan perusahaan kembali merosot, produksi kembali dikurangi, dan pengangguran semakin bertambah. Kebijakan yang tampak masuk akal bagi satu perusahaan dapat berubah menjadi masalah bagi seluruh perekonomian ketika dilakukan secara serentak.

Pandangan Keynes kemudian diperkuat oleh teori upah efisiensi (efficiency wages). Teori ini berangkat dari sebuah pengamatan sederhana: mengapa banyak perusahaan justru membayar upah lebih tinggi daripada yang diwajibkan atau daripada yang diperkirakan oleh teori pasar?

Jawabannya adalah karena upah yang lebih baik sering kali menguntungkan perusahaan itu sendiri. Pekerja yang menerima upah lebih tinggi cenderung lebih sehat, lebih termotivasi, lebih setia kepada perusahaan, dan lebih kecil kemungkinannya untuk keluar atau bekerja asal-asalan. Biaya tambahan akibat upah yang lebih tinggi dapat diimbangi oleh meningkatnya produktivitas dan menurunnya biaya pergantian tenaga kerja (Akerlof, 1982; Shapiro & Stiglitz, 1984).

Konsekuensinya cukup penting. Jika perusahaan secara rasional memilih membayar upah di atas tingkat keseimbangan pasar, maka tidak semua orang yang ingin bekerja akan memperoleh pekerjaan. Dengan kata lain, pengangguran bukan selalu pertanda bahwa pasar gagal menyesuaikan diri. Dalam keadaan tertentu, pengangguran justru menjadi bagian dari cara pasar tenaga kerja bekerja.

Bersama-sama, Keynes dan teori upah efisiensi membawa tradisi kelembagaan ke tingkat yang lebih luas. Negara tidak lagi dipandang hanya sebagai pelindung pekerja atau pembuat aturan hubungan industrial. Negara juga memiliki tanggung jawab menjaga agar perekonomian tetap menciptakan lapangan kerja, mempertahankan daya beli masyarakat, dan mencegah pasar tenaga kerja jatuh ke dalam lingkaran pengangguran yang berkepanjangan.

Korporatisme dan Tripartisme

Jika negara tidak cukup hanya membuat aturan, muncul pertanyaan berikutnya: bagaimana negara menyelesaikan perbedaan kepentingan antara pekerja dan pengusaha?

Salah satu jawaban yang paling berpengaruh dalam tradisi kelembagaan adalah korporatisme (corporatism). Dalam model ini, pemerintah, organisasi pengusaha, dan organisasi pekerja tidak hanya menyampaikan kepentingannya masing-masing dari luar. Mereka duduk bersama untuk merundingkan berbagai kebijakan ketenagakerjaan, seperti upah, jaminan sosial, dan hubungan industrial (Schmitter, 1974). Gagasan dasarnya sederhana. Daripada membiarkan konflik muncul dalam ribuan perundingan yang berjalan sendiri-sendiri, lebih baik konflik tersebut dibawa ke satu meja perundingan. Di sanalah ketiga pihak mencoba mencari titik temu yang dapat diterima bersama. Karena melibatkan pemerintah, pengusaha, dan pekerja, mekanisme ini dikenal sebagai tripartit.

Di sejumlah negara Eropa Barat, pengaturan seperti ini selama bertahun-tahun berhasil menciptakan hubungan industrial yang relatif stabil. Perbedaan kepentingan memang tidak pernah hilang, tetapi tersedia ruang yang memungkinkan para pihak berunding sebelum konflik berkembang menjadi perselisihan yang lebih besar.

Gagasan yang sama juga menjadi dasar penyelenggaraan Organisasi Perburuhan Internasional (ILO). Berbeda dengan hampir semua organisasi internasional lainnya, ILO dibangun di atas prinsip tripartit. Di dalamnya, wakil pemerintah, organisasi pengusaha, dan organisasi pekerja memiliki kedudukan yang sejajar dalam membahas berbagai standar ketenagakerjaan dunia. Dari tradisi inilah berkembang konsep dialog sosial (social dialogue), yang hingga kini menjadi salah satu prinsip utama dalam hubungan industrial modern.

Indonesia pun mengenal pendekatan serupa. Berbagai lembaga tripartit, dewan pengupahan, dan mekanisme dialog antara pemerintah, pengusaha, dan pekerja merupakan bagian dari perkembangan tersebut. Pada masa Orde Baru, gagasan itu bahkan memperoleh bentuk ideologis melalui konsep Hubungan Industrial Pancasila, yang akan kita bahas lebih rinci dalam bab mengenai sejarah ketenagakerjaan Indonesia.

Namun tradisi kelembagaan juga mengingatkan bahwa korporatisme memiliki dua sisi. Dalam kondisi yang sehat, ia menjadi ruang dialog yang memungkinkan para pihak berunding secara setara dan mencapai kesepakatan yang lebih adil. Sebaliknya, jika keseimbangan kekuasaan tidak terjaga, forum yang sama dapat berubah menjadi alat untuk mengendalikan atau bahkan membungkam salah satu pihak atas nama stabilitas dan harmoni.

Karena itu, pertanyaan yang sesungguhnya bukanlah apakah dialog sosial diperlukan. Pertanyaannya adalah apakah dialog tersebut benar-benar memberi ruang bagi semua pihak untuk didengar, atau sekadar menjadi prosedur yang melegitimasi keputusan yang sudah ditentukan sebelumnya. Pertanyaan inilah yang akan terus muncul ketika kita menelusuri perkembangan hubungan industrial Indonesia pada bab-bab berikutnya.

Negara Kesejahteraan dan Dekomodifikasi

Jika negara memiliki peran melindungi pekerja, seberapa jauh perlindungan itu seharusnya diberikan? Apakah negara cukup menetapkan aturan hubungan kerja, atau juga harus menjamin agar seseorang tetap dapat hidup layak ketika ia kehilangan pekerjaan, sakit, atau memasuki usia tua?

Pertanyaan inilah yang membawa kita pada puncak tradisi negara dalam pemikiran ketenagakerjaan, yaitu gagasan tentang negara kesejahteraan (welfare state).

Salah satu konsep yang paling berpengaruh untuk memahami negara kesejahteraan diperkenalkan oleh Gøsta Esping-Andersen melalui istilah dekomodifikasi (decommodification). Menurutnya, kekuatan sebuah negara kesejahteraan dapat dilihat dari sejauh mana seseorang tetap mampu mempertahankan kehidupan yang layak tanpa sepenuhnya bergantung pada pasar tenaga kerja (Esping-Andersen, 1990). Hal itu diwujudkan melalui berbagai hak sosial, seperti jaminan pengangguran, jaminan kesehatan, pensiun, bantuan sosial, dan perlindungan lainnya. Semakin kuat perlindungan tersebut, semakin kecil tekanan bagi seseorang untuk menerima pekerjaan apa pun, dengan syarat apa pun, hanya demi mempertahankan hidup.

Konsep ini membawa kita kembali kepada gagasan yang telah kita bahas pada bagian awal buku. Karl Polanyi mengingatkan bahwa tenaga kerja bukanlah komoditas seperti barang dagangan lainnya. Manusia tidak dapat dipisahkan dari tenaga kerjanya, sehingga menyerahkan seluruh nasib pekerja kepada mekanisme pasar akan selalu menimbulkan persoalan.

Dari sudut pandang itu, dekomodifikasi dapat dipahami sebagai cara masyarakat membatasi kekuasaan pasar atas kehidupan manusia. Negara tidak menghapus pasar tenaga kerja, tetapi memastikan bahwa seseorang tidak kehilangan martabat dan hak-hak dasarnya hanya karena untuk sementara ia tidak dapat menjual tenaga kerjanya. Dengan kata lain, sebagian kebutuhan hidup dipenuhi sebagai hak warga negara, bukan semata-mata sebagai hasil dari transaksi di pasar kerja.

Melalui konsep dekomodifikasi, tradisi negara mencapai titik akhirnya. Jika mazhab pasar bertanya bagaimana pasar bekerja, dan tradisi kelembagaan bertanya bagaimana institusi membentuk pasar, maka negara kesejahteraan mengajukan pertanyaan yang berbeda: seberapa jauh kehidupan manusia boleh diserahkan kepada mekanisme pasar? Pertanyaan itu tetap menjadi salah satu perdebatan paling mendasar dalam hukum dan kebijakan ketenagakerjaan hingga hari ini.

Esping-Andersen juga menunjukkan bahwa negara-negara menempuh jalan yang berbeda dalam mewujudkan tujuan tersebut. Ada negara yang memberikan perlindungan sosial sangat luas, ada yang lebih mengandalkan keluarga dan pasar, dan ada pula yang mengambil posisi di antara keduanya. Perbedaan itulah yang melahirkan berbagai model negara kesejahteraan, sebagaimana diringkas pada Tabel 4.1.

Tabel 4.1. Tiga Dunia Kapitalisme Kesejahteraan (Esping-Andersen)

Rezim	Derajat dekomo-difikasi	Logika utama	Peran pasar	Contoh
Liberal	Rendah	Bantuan minimal, berbasis uji kebutuhan; pasar mendominasi	Dominan	Amerika Serikat, Inggris
Konservatif-korporatis	Sedang	Perlindungan mempertahankan status pekerjaan; berbasis keluarga	Tersubordinasi pada status	Jerman, Prancis
Sosial-demokratik	Tinggi	Hak sosial universal; pemerataan luas	Marginal terhadap kesejahteraan	Swedia, Norwegia

 

Pembagian ini bukan sekadar cara mengelompokkan negara-negara maju. Ia juga membantu kita memahami pilihan kebijakan yang dihadapi setiap negara, termasuk Indonesia. Setiap kali kita memperdebatkan siapa yang berhak memperoleh jaminan sosial, seberapa besar perlindungan yang harus diberikan, atau siapa yang harus menanggung biayanya —negara, pemberi kerja, atau masyarakat melalui pajak dan iuran— sesungguhnya kita sedang menjawab pertanyaan yang sama: seberapa jauh kehidupan pekerja harus dilindungi dari ketergantungan penuh pada pasar tenaga kerja.

Dengan kata lain, setiap kebijakan tentang jaminan sosial, pensiun, perlindungan pengangguran, maupun layanan kesehatan pada akhirnya menempatkan Indonesia di suatu titik dalam spektrum negara kesejahteraan. Pilihan itu mungkin tidak selalu dinyatakan secara eksplisit, tetapi ia selalu hadir dalam setiap perdebatan mengenai arah kebijakan ketenagakerjaan.

* * *

Tradisi institusi dan negara menempati posisi yang berbeda dari dua mazhab yang telah kita bahas sebelumnya. Berbeda dari mazhab pasar, tradisi ini berpendapat bahwa pasar tenaga kerja tidak pernah lahir secara alamiah. Sejak awal, pasar selalu dibentuk oleh hukum, organisasi, kebiasaan, dan berbagai aturan yang mengatur hubungan antara pekerja, pengusaha, dan negara. Karena itu, pertanyaan yang sesungguhnya bukanlah apakah negara perlu campur tangan, melainkan bagaimana aturan tersebut dirancang, siapa yang menyusunnya, dan kepentingan siapa yang terutama dilayaninya.

Di sisi lain, tradisi ini juga berbeda dari mazhab kelas. Jika mazhab kelas melihat konflik sebagai sesuatu yang melekat pada sistem kapitalisme, tradisi kelembagaan berpendapat bahwa konflik memang tidak dapat dihindari, tetapi dapat dikelola. Melalui serikat pekerja, perundingan bersama, lembaga tripartit, hingga negara kesejahteraan, perbedaan kepentingan tidak harus berakhir menjadi pertentangan yang merusak. Konflik dapat diarahkan menjadi proses perundingan yang menghasilkan aturan yang lebih seimbang.

Namun keyakinan tersebut tidak berarti institusi selalu bekerja untuk keadilan. Justru di sinilah letak tantangan terbesar tradisi kelembagaan. Institusi yang sama dapat menghasilkan akibat yang sangat berbeda, bergantung pada bagaimana ia dijalankan.

Serikat pekerja dapat memperkuat posisi tawar pekerja, tetapi juga dapat kehilangan kemandiriannya dan menjadi sekadar perpanjangan tangan kekuasaan. Perundingan bersama dapat menjadi sarana mencari kesepakatan yang adil, tetapi juga dapat berubah menjadi formalitas tanpa ruang tawar yang nyata. Korporatisme dapat menjadi wadah dialog sosial yang sehat, tetapi juga dapat dipakai untuk membungkam perbedaan pendapat atas nama stabilitas. Bahkan negara kesejahteraan, yang bertujuan melindungi warga dari ketidakpastian pasar, dapat menimbulkan persoalan baru apabila perlindungan yang diberikan justru mengurangi kemampuan masyarakat untuk berkembang dan beradaptasi.

Dengan demikian, institusi bukanlah jaminan keadilan. Institusi hanyalah seperangkat aturan dan organisasi. Apakah institusi tersebut memperkuat keadilan atau justru mempertahankan ketimpangan, pada akhirnya bergantung pada siapa yang memiliki pengaruh di dalamnya dan bagaimana berbagai kepentingan yang saling bersaing itu dinegosiasikan.

Pertanyaan itulah yang membawa kita ke pembahasan berikutnya. Jika konflik memang tidak dapat dihilangkan, bagaimana sebenarnya kita harus memahaminya? Apakah konflik merupakan gangguan yang harus dihindari, kenyataan yang perlu dikelola, atau justru cerminan dari ketimpangan yang lebih mendasar dalam hubungan kerja? Untuk menjawab pertanyaan tersebut, kita akan beralih kepada kerangka yang dikembangkan oleh Alan Fox, yang menjadi penutup pembahasan tentang berbagai mazhab pemikiran dalam ketenagakerjaan.

Empat bab pertama bagian ini memperkenalkan berbagai jawaban atas pertanyaan tentang kerja, pasar, negara, dan institusi. Namun masih ada satu pertanyaan yang belum kita jawab. Mengapa orang-orang yang melihat hubungan kerja yang sama dapat memahami konflik di dalamnya dengan cara yang begitu berbeda? Untuk menjawab pertanyaan itulah kita beralih kepada Alan Fox. Ia tidak menawarkan institusi baru atau teori ekonomi baru. Ia menawarkan cara baru untuk membaca seluruh perdebatan yang telah kita lalui.

Bab 5 ·
KERANGKA KONFLIK DAN TRADISI SELATAN: UNITARIS, PLURALIS, RADIKAL, DAN KERJA LAYAK

 

Dalam bab ini:

•      Satu mogok, tiga tafsir

•      Kerangka acuan Alan Fox: unitaris, pluralis, radikal

•      Mengapa kerangka itu menentukan segalanya

•      Menguji teori Utara di lanskap Selatan

•      Dualisme kolonial dan surplus tenaga kerja

•      Sektor informal: pengucilan atau kewirausahaan?

•      Kapabilitas dan kerja layak

•      Kerja yang tak terlihat: reproduksi sosial

 

Cara kita memandang konflik menentukan apa yang kita sebut penyelesaian.

* * *

Sebuah pabrik berhenti beroperasi. Mesin-mesin yang biasanya berdengung mendadak sunyi. Para pekerja keluar dari ruang produksi, berkumpul di depan gerbang, lalu menolak kembali bekerja sebelum tuntutan mereka didengar. Mereka meminta kenaikan upah. Perusahaan menolak. Sebuah mogok kerja pun dimulai.

Peristiwa itu disaksikan oleh tiga orang. Anehnya, meskipun melihat kejadian yang sama, mereka sampai pada kesimpulan yang sangat berbeda.

Orang pertama adalah seorang manajer. Baginya, perusahaan pada dasarnya merupakan sebuah organisasi yang memiliki tujuan bersama. Pekerja dan pengusaha sama-sama bergantung pada keberhasilan perusahaan. Karena itu, mogok dipandang sebagai sesuatu yang tidak semestinya terjadi. Jika komunikasi berjalan baik dan semua pihak memahami kepentingan bersama, konflik seperti ini seharusnya dapat dihindari. Mogok, dalam pandangannya, lebih merupakan tanda adanya kesalahpahaman, kegagalan komunikasi, atau pengaruh segelintir orang yang mengganggu keharmonisan organisasi.

Orang kedua adalah seorang pejabat hubungan industrial. Ia melihat situasi yang sama dengan cara yang berbeda. Menurutnya, pekerja dan pengusaha memang memiliki kepentingan yang tidak selalu sejalan. Perbedaan itu bukan sesuatu yang luar biasa, melainkan bagian normal dari hubungan kerja. Karena itu, mogok bukanlah pertanda bahwa sistem sedang rusak. Mogok adalah salah satu bentuk perundingan ketika mekanisme biasa tidak lagi memadai. Selama ada aturan yang jelas dan proses dialog tetap berjalan, konflik dapat berakhir pada sebuah kesepakatan yang dapat diterima kedua belah pihak.

Orang ketiga melihat jauh melampaui peristiwa di depan gerbang pabrik. Baginya, mogok hanyalah gejala yang tampak di permukaan. Akar persoalannya berada jauh lebih dalam, yaitu ketimpangan kekuasaan antara mereka yang memiliki modal dan mereka yang hanya memiliki tenaga kerja. Selama ketimpangan itu tetap ada, konflik akan terus muncul dalam berbagai bentuk. Kesepakatan mungkin dapat mengakhiri satu mogok, tetapi tidak akan menghapus sumber konflik yang melahirkannya.

Tiga orang menyaksikan satu peristiwa yang sama. Tidak ada satu pun fakta yang mereka perselisihkan. Yang berbeda adalah cara mereka memahami fakta tersebut.

Perbedaan itu bukan lahir dari informasi yang berbeda, melainkan dari cara memandang hubungan kerja itu sendiri. Apakah perusahaan pada dasarnya merupakan sebuah keluarga yang memiliki tujuan bersama? Apakah ia merupakan arena perundingan antara kepentingan yang berbeda tetapi dapat didamaikan? Ataukah ia adalah medan pertarungan yang mencerminkan ketimpangan yang lebih mendasar dalam masyarakat?

Pertanyaan-pertanyaan inilah yang dijawab oleh Alan Fox. Melalui kerangka yang dikembangkannya, Fox menunjukkan bahwa banyak perdebatan dalam hubungan industrial sesungguhnya berawal dari perbedaan cara memandang konflik, bukan dari perbedaan fakta. Memahami ketiga cara pandang tersebut berarti memahami mengapa orang-orang yang melihat peristiwa yang sama dapat mengambil kesimpulan yang sama sekali berbeda.

Kerangka Acuan Alan Fox: Unitaris, Pluralis, Radikal

Alan Fox merumuskan tiga kerangka acuan (frames of reference) untuk memahami hubungan kerja (Fox, 1974). Ketiganya tidak lahir karena orang melihat fakta yang berbeda. Justru sebaliknya, mereka berangkat dari fakta yang sama, tetapi memaknainya dengan cara yang berbeda.

Karena itu, ketiga kerangka ini lebih tepat dipahami sebagai cara memandang daripada teori dalam pengertian biasa. Setiap manajer, pemimpin serikat, hakim hubungan industrial, pembuat kebijakan, bahkan setiap pekerja, pada dasarnya melihat hubungan kerja melalui salah satu kerangka tersebut, sering kali tanpa menyadarinya.

Kerangka pertama adalah unitaris (unitary). Dalam cara pandang ini, perusahaan dipahami sebagai satu kesatuan yang memiliki tujuan bersama. Hubungan antara pekerja dan pengusaha pada dasarnya dianggap selaras. Karena itu, konflik dipandang sebagai sesuatu yang tidak semestinya terjadi. Jika muncul perselisihan, penyebabnya biasanya dicari pada kesalahpahaman, komunikasi yang buruk, kepemimpinan yang lemah, atau campur tangan pihak luar.

Dalam kerangka unitaris, manajemen dipandang sebagai pemimpin yang sah bagi seluruh organisasi. Serikat pekerja sering kali dipersepsikan tidak diperlukan, bahkan dapat dianggap mengganggu persatuan organisasi. Tidak mengherankan jika banyak pendekatan manajemen sumber daya manusia modern menggunakan ungkapan seperti "kita adalah satu keluarga" atau "seluruh karyawan adalah mitra". Ungkapan-ungkapan tersebut mencerminkan keyakinan bahwa pada dasarnya semua orang di dalam perusahaan memiliki kepentingan yang sama.

Kerangka kedua adalah pluralis (pluralist). Berbeda dari pandangan unitaris, pluralisme berangkat dari pengakuan bahwa pekerja dan pengusaha memang memiliki kepentingan yang berbeda. Perbedaan tersebut bukanlah penyimpangan, melainkan bagian yang wajar dari hubungan kerja.

Karena konflik dipandang sebagai sesuatu yang normal, yang terpenting bukan menghilangkannya, melainkan mengelolanya. Di sinilah serikat pekerja, perundingan bersama, mekanisme penyelesaian perselisihan, dan peran negara menjadi sangat penting. Semua institusi tersebut memberikan ruang agar perbedaan kepentingan dapat disalurkan melalui perundingan, bukan melalui kekerasan atau pemaksaan. Cara pandang inilah yang menjadi landasan utama tradisi hubungan industrial yang telah kita bahas pada bab sebelumnya.

Kerangka ketiga adalah radikal (radical). Dalam pandangan ini, konflik di tempat kerja tidak dipahami sebagai persoalan komunikasi ataupun sekadar perbedaan kepentingan. Konflik dipandang sebagai bagian dari ketimpangan yang lebih mendasar dalam struktur masyarakat, yaitu hubungan antara mereka yang memiliki modal dan mereka yang hanya memiliki tenaga kerja.

Dari sudut pandang ini, berbagai institusi hubungan industrial memang dapat mengurangi ketegangan untuk sementara waktu. Namun justru di situlah letak kritiknya. Perundingan bersama, dialog sosial, atau berbagai mekanisme penyelesaian perselisihan dianggap lebih banyak mengelola gejala daripada menyentuh penyebabnya. Konflik tampak mereda, tetapi ketimpangan kekuasaan yang melahirkannya tetap tidak berubah.

Dengan demikian, ketiga kerangka Alan Fox bukanlah jawaban atas pertanyaan yang berbeda. Ketiganya merupakan tiga cara membaca peristiwa yang sama. Kerangka unitaris melihat konflik sebagai gangguan terhadap harmoni. Kerangka pluralis melihatnya sebagai bagian normal dari hubungan kerja yang harus dikelola. Kerangka radikal melihatnya sebagai cerminan dari ketimpangan yang melekat pada sistem itu sendiri. Perbedaan cara pandang inilah yang menjelaskan mengapa orang-orang yang menghadapi fakta yang sama dapat mengusulkan kebijakan yang sangat berbeda. Ringkasan ketiga kerangka tersebut disajikan pada Tabel 5.1.

Tabel 5.1. Tiga Kerangka Acuan tentang Hubungan Kerja (Fox)

Dimensi	Unitaris	Pluralis	Radikal
Pandangan atas perusahaan	Satu tim dengan tujuan tunggal	Koalisi kepentingan yang berbeda namun sah	Arena antagonisme kelas
Makna konflik	Patologi; penyimpangan yang harus dihilangkan	Wajar dan sehat; harus dikelola	Gejala ketimpangan struktural yang lebih dalam
Pandangan atas serikat	Penyusup yang memecah belah	Aktor sah dan perlu	Perlu, tetapi berisiko ikut menstabilkan sistem
Peran negara	Menegakkan kewenangan manajemen	Menengahi dan menjaga aturan main	Umumnya berpihak pada modal
"Penyelesaian" yang dicari	Memulihkan harmoni	Kompromi yang dilembagakan	Perubahan relasi kuasa yang mendasar

 

Singkatnya: "Ketika melihat mogok kerja yang sama, seorang unitaris bertanya, 'Mengapa komunikasi gagal?' Seorang pluralis bertanya, 'Bagaimana konflik ini dapat dirundingkan?' Seorang radikal bertanya, 'Ketimpangan apa yang sedang disembunyikan oleh konflik ini?'"

Mengapa Kerangka Itu Menentukan Segalanya

Kekuatan kerangka Alan Fox terletak pada satu pengamatan yang sederhana, tetapi sangat mendalam. Cara kita memandang hubungan kerja akan menentukan apa yang kita anggap sebagai persoalan. Dan cara kita mendefinisikan persoalan pada akhirnya menentukan pula solusi yang kita pilih.

Bagi mereka yang menggunakan kerangka unitaris, persoalan utamanya adalah munculnya konflik. Karena konflik dianggap sebagai sesuatu yang tidak semestinya terjadi, penyelesaiannya dicari dengan memulihkan harmoni. Perbaikan komunikasi, kepemimpinan yang lebih baik, budaya perusahaan yang kuat, atau bahkan pembatasan terhadap peran serikat pekerja dipandang sebagai jalan untuk mengembalikan keselarasan organisasi.

Bagi mereka yang menggunakan kerangka pluralis, persoalannya bukanlah konflik itu sendiri, melainkan konflik yang tidak memiliki saluran yang jelas. Karena itu, yang perlu dibangun bukanlah organisasi tanpa konflik, melainkan institusi yang memungkinkan konflik diselesaikan secara damai. Perundingan bersama, serikat pekerja, lembaga penyelesaian perselisihan, dan berbagai mekanisme hubungan industrial menjadi bagian penting dari jawabannya.

Sementara itu, bagi mereka yang menggunakan kerangka radikal, akar persoalannya terletak lebih dalam. Konflik dipandang sebagai akibat dari ketimpangan kekuasaan yang melekat dalam hubungan kerja. Selama ketimpangan tersebut tetap dipertahankan, berbagai mekanisme penyelesaian konflik hanya akan mengurangi gejalanya, bukan menghilangkan penyebabnya. Karena itu, perubahan yang dianggap diperlukan bukan sekadar perubahan prosedur, melainkan perubahan dalam hubungan kekuasaan itu sendiri.

Di sinilah letak pentingnya kerangka Fox. Ia membantu kita memahami mengapa perdebatan mengenai ketenagakerjaan sering kali terasa tidak pernah mencapai titik temu. Perbedaannya bukan hanya terletak pada jawaban yang diberikan, tetapi pada pertanyaan yang sejak awal dianggap penting oleh masing-masing pihak.

Kerangka inilah yang akan menjadi salah satu alat baca utama sepanjang buku ini. Ketika kita membahas Hubungan Industrial Pancasila pada masa Orde Baru, kita akan melihat kuatnya cara pandang unitaris yang menekankan harmoni dan memandang pekerja, pengusaha, dan negara sebagai satu keluarga besar yang memiliki tujuan bersama. Ketika kita membahas lahirnya kebebasan berserikat setelah Reformasi, kita akan melihat bergesernya pendekatan menuju kerangka pluralis yang mengakui perbedaan kepentingan sebagai bagian yang sah dari hubungan kerja. Dan ketika kita mengikuti berbagai gerakan buruh yang lebih konfrontatif, kita akan menemukan kembali cara pandang radikal yang melihat konflik sebagai cerminan dari ketimpangan yang lebih mendasar.

Dengan demikian, satu peristiwa yang sama dapat dipahami dengan cara yang sangat berbeda. Yang membedakan bukanlah fakta yang dihadapi, melainkan lensa yang digunakan untuk membacanya. Dan ketika negara memilih salah satu lensa tersebut, pilihan itu pada akhirnya akan tercermin dalam undang-undang, kebijakan, dan institusi yang dibangunnya.

Menguji Teori

Sampai di sini, kita telah membangun bekal yang cukup untuk membaca hubungan kerja. Kita telah mengenal mazhab pasar dan mazhab kelas, tradisi kelembagaan dan negara, serta cara Alan Fox menjelaskan berbagai pandangan tentang konflik di tempat kerja. Semua kerangka itu memberi kita alat yang berharga. Namun sebelum melangkah lebih jauh, ada satu pertanyaan penting yang perlu diajukan: apakah semua teori itu benar-benar lahir untuk menjelaskan kenyataan Indonesia?

Jawabannya tidak selalu demikian.

Sebagian besar teori yang telah kita bahas lahir di negara-negara industri di Eropa Barat dan Amerika Utara. Teori-teori itu dibentuk oleh pengalaman masyarakat yang sebagian besar bekerja sebagai pekerja upahan di perusahaan-perusahaan formal, memiliki pemberi kerja yang jelas, terikat dalam hubungan kerja yang baku, diwakili oleh serikat pekerja, dan berada di bawah jangkauan negara yang relatif kuat.

Gambaran tersebut tidak sepenuhnya sama dengan kenyataan yang dihadapi banyak negara berkembang, termasuk Indonesia. Di sini, sebagian besar orang justru bekerja di luar hubungan kerja formal. Mereka menjadi petani, pedagang kecil, pekerja rumah tangga, buruh harian, nelayan, pengemudi, pekerja keluarga, atau pelaku usaha mikro yang batasnya sering kali kabur dengan pekerja itu sendiri. Banyak di antara mereka tidak memiliki kontrak kerja, tidak mempunyai pemberi kerja yang mudah diidentifikasi, tidak tergabung dalam serikat pekerja, bahkan tidak sepenuhnya terlindungi oleh hukum ketenagakerjaan.

Dalam situasi seperti itu, sebagian pertanyaan yang dijawab oleh teori-teori klasik menjadi kurang memadai. Bagaimana berbicara tentang perundingan bersama jika sebagian besar pekerja tidak memiliki serikat? Bagaimana membahas hubungan kerja jika hubungan kerjanya sendiri tidak jelas? Bagaimana menjelaskan konflik antara pekerja dan pengusaha jika batas antara pekerja dan pelaku usaha sering kali saling bertumpang tindih?

Karena itu, teori-teori yang kita warisi dari negara-negara industri tidak perlu ditinggalkan, tetapi juga tidak dapat diterapkan begitu saja. Teori-teori tersebut perlu diuji kembali, disesuaikan, bahkan dalam beberapa hal dilengkapi agar mampu menjelaskan kenyataan masyarakat yang sangat berbeda.

Di sinilah tradisi pemikiran yang berkembang di negara-negara Selatan memperoleh arti penting. Berangkat dari pengalaman kolonialisme, surplus tenaga kerja, sektor informal yang sangat besar, dan negara yang kapasitasnya berbeda dengan negara-negara industri, tradisi ini menawarkan cara pandang yang lebih dekat dengan pengalaman Indonesia. Kepada tradisi itulah pembahasan kita selanjutnya akan beralih.

Dualisme Kolonial dan Surplus Tenaga Kerja

Tradisi pemikiran tentang dunia berkembang justru berawal dari sebuah gagasan yang lahir di Hindia Belanda. Ekonom kolonial Julius Herman Boeke mengamati bahwa masyarakat jajahan tidak membentuk satu perekonomian yang utuh. Menurutnya, terdapat dua dunia ekonomi yang hidup berdampingan tetapi bekerja dengan cara yang berbeda. Di satu sisi terdapat sektor modern yang berorientasi pada pasar dan perusahaan-perusahaan kapitalis. Di sisi lain terdapat sektor tradisional yang kehidupan ekonominya lebih dipengaruhi oleh hubungan sosial dan kebutuhan sehari-hari daripada oleh logika keuntungan (Boeke, 1953).

Banyak bagian dari teori Boeke kini tidak lagi dipertahankan. Pandangannya tentang masyarakat pribumi sebagai kelompok yang statis dan kurang rasional mengandung bias kolonial dan telah lama dikritik. Namun, di balik kelemahan tersebut, Boeke meninggalkan satu gagasan yang tetap berpengaruh: sebuah negara dapat memiliki dua sektor ekonomi yang hidup berdampingan, tetapi mengikuti aturan yang berbeda. Gagasan inilah yang kemudian menjadi titik awal bagi berbagai teori pembangunan di negara-negara Selatan.

Pemikiran tersebut memperoleh bentuk yang jauh lebih kuat melalui karya W. Arthur Lewis. Dalam model pembangunan dengan pasokan tenaga kerja tak terbatas (unlimited supplies of labour), Lewis menjelaskan bahwa negara berkembang memiliki dua sektor yang saling terhubung. Sektor modern terus berkembang dengan menyerap tenaga kerja dari sektor tradisional yang memiliki surplus pekerja sangat besar. Selama cadangan tenaga kerja itu masih melimpah, perusahaan dapat merekrut pekerja tanpa harus menaikkan upah secara berarti. Upah baru mulai meningkat ketika cadangan tenaga kerja tersebut semakin menipis dan perekonomian mencapai apa yang kemudian dikenal sebagai titik balik Lewis (Lewis turning point) (Lewis, 1954).

Model Lewis memberikan penjelasan yang lebih konkret atas persoalan yang sebelumnya telah kita temui dalam pembahasan Marx mengenai tentara cadangan buruh (reserve army of labour). Keduanya sama-sama menyoroti keberadaan sejumlah besar tenaga kerja yang belum terserap secara produktif dan bagaimana kondisi itu menekan upah serta melemahkan posisi tawar pekerja. Perbedaannya, Lewis tidak menjelaskan keadaan tersebut sebagai akibat dari eksploitasi kapitalisme, melainkan sebagai ciri khas proses pembangunan di negara-negara yang masih memiliki surplus tenaga kerja.

Bagi Indonesia, model Lewis bukan sekadar rumusan dalam buku teks ekonomi. Ia membantu menjelaskan mengapa setiap kali upah minimum dirundingkan, selalu ada jutaan pekerja lain di luar sektor formal yang diam-diam ikut memengaruhi hasil perundingan itu. Mereka tidak duduk di meja perundingan, tetapi keberadaan mereka selalu hadir sebagai cadangan tenaga kerja yang membentuk posisi tawar kedua belah pihak.

Sektor Informal: Pengucilan atau Kewirausahaan?

Semakin kita menjauh dari dunia pabrik yang menjadi latar lahirnya teori-teori klasik, semakin banyak bentuk kerja yang tidak lagi muat di dalam kategori-kategori lama. Para peneliti menyadari bahwa surplus tenaga kerja bukan sekadar kumpulan orang yang menunggu diserap oleh sektor modern. Mereka ternyata membentuk dunia kerja yang hidup dengan aturan dan logikanya sendiri.

Dunia kerja itu kemudian dikenal sebagai sektor informal (informal sector). Istilah ini pertama kali diperkenalkan oleh antropolog Keith Hart melalui penelitiannya mengenai cara masyarakat kota di Afrika mencari nafkah di luar pekerjaan formal, lalu dipopulerkan oleh Organisasi Perburuhan Internasional (ILO) melalui laporannya tentang Kenya pada awal 1970-an (Hart, 1973; ILO, 1972).

Sektor informal mencakup beragam kegiatan ekonomi yang berlangsung di luar sebagian besar aturan dan perlindungan negara. Di dalamnya terdapat pedagang kaki lima, pekerja harian, usaha mikro, pekerja keluarga, pengemudi, hingga berbagai bentuk pekerjaan lain yang sering tidak memiliki kontrak kerja, perlindungan sosial, atau kepastian pendapatan. Ironisnya, justru sektor inilah yang menjadi sumber penghidupan bagi sebagian besar angkatan kerja di banyak negara berkembang.

Sejak awal, para ilmuwan berbeda pendapat mengenai bagaimana sektor informal harus dipahami.

Pandangan pertama melihat sektor informal sebagai akibat dari kegagalan pembangunan. Dalam cara pandang ini, pekerja informal berada di sana bukan karena pilihan, melainkan karena tidak berhasil memperoleh pekerjaan di sektor formal. Informalitas dipandang sebagai ruang bertahan hidup yang ditandai oleh upah rendah, perlindungan yang minim, dan tingginya kerentanan terhadap eksploitasi. Karena itu, kebijakan yang dianggap tepat adalah memperluas perlindungan sosial, memperbaiki kualitas pekerjaan, dan membuka lebih banyak kesempatan kerja formal.

Pandangan kedua melihat sektor informal dengan cara yang berbeda. Ekonom Hernando de Soto berpendapat bahwa banyak pelaku ekonomi informal sesungguhnya bukan korban, melainkan wirausahawan yang terhambat oleh aturan yang terlalu rumit dan mahal (De Soto, 1989). Mereka memiliki kemampuan berusaha, tetapi sulit memperoleh izin, mengakses hak kepemilikan, atau masuk ke sistem ekonomi formal. Dari sudut pandang ini, persoalannya bukan kurangnya kebebasan pasar, melainkan terlalu banyak hambatan birokrasi. Karena itu, solusi yang ditawarkan bukan memperbanyak regulasi, melainkan menyederhanakan aturan agar pelaku informal lebih mudah berkembang.

Perbedaan kedua cara pandang tersebut membawa konsekuensi kebijakan yang sangat berbeda. Jika sektor informal dipandang sebagai kelompok yang rentan, maka prioritasnya adalah perlindungan. Namun jika ia dipandang sebagai potensi kewirausahaan yang terhambat, maka prioritasnya adalah deregulasi dan kemudahan berusaha.

Perdebatan ini tidak hanya berlangsung di ruang akademik. Ia juga hadir dalam berbagai kebijakan ketenagakerjaan Indonesia. Ketika pemerintah membahas perlindungan bagi pekerja informal, penyederhanaan perizinan usaha mikro, perluasan jaminan sosial, atau pengaturan pekerja platform digital, sesungguhnya yang sedang diperdebatkan adalah pertanyaan yang sama: apakah sektor informal terutama harus dilindungi, atau justru dibebaskan dari berbagai hambatan agar dapat berkembang? Pertanyaan itu akan kita temui kembali ketika membahas kelompok-kelompok pekerja yang selama ini berada di pinggiran hukum ketenagakerjaan.

Kapabilitas dan Kerja Layak

Setelah menelusuri berbagai mazhab dan tradisi pemikiran, kita akhirnya sampai pada sebuah pertanyaan yang lebih mendasar. Jika selama ini perdebatan berkisar pada bagaimana kerja diatur, bagaimana upah ditentukan, atau bagaimana konflik dikelola, untuk apa semua itu dilakukan? Apa sebenarnya tujuan akhir dari sebuah sistem ketenagakerjaan?

Salah satu jawaban yang paling berpengaruh datang dari ekonom dan filsuf Amartya Sen melalui pendekatan kapabilitas (capability approach). Menurut Sen, keberhasilan pembangunan tidak cukup diukur dari besarnya pendapatan atau pertumbuhan ekonomi. Yang lebih penting adalah apakah pembangunan memperluas kebebasan nyata yang dimiliki manusia—kemampuan mereka untuk menjalani kehidupan yang mereka nilai berharga (Sen, 1999).

Cara pandang ini mengubah cara kita menilai pekerjaan. Pertanyaannya tidak lagi berhenti pada "berapa besar upah yang diterima", tetapi bergeser menjadi "kehidupan seperti apa yang dimungkinkan oleh pekerjaan itu". Apakah pekerjaan tersebut memberi rasa aman? Apakah ia memungkinkan seseorang membesarkan anak dengan baik, menjaga kesehatan, terus belajar, mengembangkan kemampuan, serta menjalani kehidupan yang bermartabat?

Martha Nussbaum kemudian memperkaya pendekatan ini dengan menjelaskan berbagai kapabilitas dasar yang perlu dimiliki setiap manusia agar dapat hidup secara utuh dan bermartabat (Nussbaum, 2000). Dengan demikian, kerja dipandang bukan sekadar sebagai sumber penghasilan, melainkan sebagai salah satu sarana bagi manusia untuk mengembangkan dirinya.

Cara pandang inilah yang kemudian diterjemahkan oleh Organisasi Perburuhan Internasional (ILO) ke dalam agenda Kerja Layak (Decent Work). Inti gagasannya sederhana tetapi mendasar: setiap orang berhak memperoleh pekerjaan yang produktif dalam kondisi yang menjunjung kebebasan, kesetaraan, keamanan, dan martabat manusia (ILO, 1999).

Untuk mewujudkan tujuan tersebut, ILO menekankan empat pilar yang saling berkaitan, yaitu tersedianya kesempatan kerja, penghormatan terhadap hak-hak di tempat kerja, perlindungan sosial, dan dialog sosial. Keempatnya dipandang sebagai satu kesatuan. Lapangan kerja tanpa perlindungan belum dapat disebut kerja layak. Perlindungan tanpa kesempatan kerja juga tidak cukup. Demikian pula dialog sosial menjadi sulit terwujud apabila hak-hak dasar pekerja tidak dihormati.

Di sinilah pendekatan kapabilitas dan agenda Kerja Layak memberi penutup yang indah bagi seluruh perjalanan teori yang telah kita lalui. Mazhab pasar mengingatkan pentingnya efisiensi. Mazhab kelas mengingatkan bahaya ketimpangan. Tradisi kelembagaan menunjukkan arti penting aturan dan institusi. Tradisi Selatan memperluas perhatian kita kepada mereka yang selama ini berada di luar hubungan kerja formal. Pendekatan kapabilitas tidak menggantikan seluruh perdebatan itu, tetapi mengajukan pertanyaan yang melampauinya: apakah semua pengaturan tersebut benar-benar membuat manusia memiliki kehidupan yang lebih bebas dan lebih bermartabat?

Pertanyaan itulah yang akan menjadi kompas normatif sepanjang sisa buku ini. Ketika kita membahas upah minimum, kontrak kerja, alih daya, pemutusan hubungan kerja, jaminan sosial, pekerja informal, maupun pekerjaan di era kecerdasan buatan, ukuran akhirnya bukan hanya apakah suatu kebijakan efisien atau sesuai hukum. Ukuran yang lebih mendasar adalah apakah kebijakan tersebut memperluas kemampuan manusia untuk hidup dan bekerja secara layak.

Kerja yang Tak Terlihat: Reproduksi Sosial

Sampai di sini, hampir seluruh teori yang telah kita bahas memiliki satu kesamaan yang jarang disadari. Semuanya berbicara tentang pekerjaan yang dibayar. Perdebatan berkisar pada upah, kontrak, produktivitas, hubungan kerja, serikat pekerja, dan perlindungan hukum. Semua itu penting. Namun diam-diam ada satu bentuk kerja yang hampir tidak pernah muncul dalam pembahasan tersebut.

Bayangkan seorang pekerja yang setiap pagi berangkat ke pabrik, kantor, atau lokasi proyek. Agar ia dapat bekerja hari itu, seseorang telah menyiapkan makanan, mencuci pakaian, membersihkan rumah, merawat anak, atau menjaga anggota keluarga yang sakit dan lanjut usia. Semua pekerjaan itu membutuhkan waktu, tenaga, dan keterampilan. Namun sebagian besar tidak dibayar, tidak dihitung sebagai pekerjaan, dan nyaris tidak pernah masuk ke dalam statistik ekonomi.

Padahal tanpa pekerjaan-pekerjaan tersebut, tidak akan ada pekerja yang siap kembali bekerja keesokan harinya.

Para ekonom feminis menyebut seluruh kegiatan itu sebagai reproduksi sosial (social reproduction), yaitu kerja yang memelihara, merawat, dan menghasilkan manusia sebagai pelaku ekonomi itu sendiri (Folbre, 2001). Dengan kata lain, jika ekonomi menghasilkan barang dan jasa, maka reproduksi sosial menghasilkan dan mempertahankan orang-orang yang mampu memproduksi barang dan jasa tersebut.

Gagasan ini mengubah cara kita memandang kerja. Selama ini kita cenderung membedakan secara tegas antara pekerjaan yang menghasilkan pendapatan dan pekerjaan rumah tangga yang dianggap sekadar urusan pribadi. Padahal keduanya saling bergantung. Ekonomi yang tampak di pasar hanya dapat berjalan karena ditopang oleh ekonomi lain yang berlangsung di rumah, di dalam keluarga, dan di ruang-ruang pengasuhan yang hampir tidak pernah terlihat.

Karena itu, reproduksi sosial bukan sekadar tambahan bagi teori ketenagakerjaan. Ia mempertanyakan dasar dari seluruh pembahasan sebelumnya. Jika pekerjaan yang menopang kehidupan manusia tidak pernah dihitung sebagai kerja, maka sejak awal definisi kita tentang kerja sudah terlalu sempit.

Bagi Indonesia, persoalan ini bukan sekadar perdebatan akademik. Ia hadir dalam kehidupan sehari-hari. Jutaan pekerja rumah tangga merawat rumah tangga orang lain tanpa perlindungan hukum yang memadai. Banyak perempuan memikul beban ganda: bekerja untuk memperoleh penghasilan sekaligus tetap memikul sebagian besar pekerjaan domestik. Di sektor informal, batas antara pekerjaan produktif dan pekerjaan pengasuhan bahkan sering kali nyaris tidak dapat dipisahkan.

Karena itu, peta ketenagakerjaan yang hanya menggambarkan pekerjaan berupah sesungguhnya masih belum lengkap. Ia memperlihatkan bagian yang tampak dari dunia kerja, tetapi mengabaikan fondasi yang menopang seluruhnya. Tanpa memasukkan kerja-kerja yang selama ini tidak terlihat, kita hanya memahami sebagian dari kenyataan.

* * *

Sampai di sini, kita telah menyelesaikan satu perjalanan intelektual. Kita telah bertanya apa itu kerja dan mengapa hubungan kerja selalu mengandung unsur kuasa. Kita telah melihat bagaimana mazhab pasar dan mazhab kelas memberikan jawaban yang sangat berbeda terhadap persoalan yang sama. Kita telah mempelajari bagaimana tradisi kelembagaan dan negara berusaha mengelola konflik melalui aturan dan institusi. Kita telah menggunakan kerangka Alan Fox untuk memahami mengapa orang dapat memandang konflik hubungan kerja dengan cara yang sangat berbeda. Dan akhirnya, kita telah memperluas seluruh pembahasan itu dengan pengalaman negara-negara Selatan, melalui persoalan dualisme, sektor informal, kerja reproduktif, dan berbagai bentuk pekerjaan yang selama ini berada di luar perhatian teori-teori klasik.

Semua itu tidak dimaksudkan untuk membawa kita kepada satu jawaban yang pasti. Sebaliknya, tujuan bagian ini adalah membekali kita dengan berbagai cara untuk membaca dunia kerja. Setiap mazhab menyoroti sisi yang berbeda. Masing-masing membantu kita melihat sesuatu yang mungkin luput jika hanya menggunakan satu sudut pandang. Sebuah peta yang baik memang tidak menentukan jalan yang harus dipilih. Ia hanya membantu kita memahami medan yang sedang kita lalui agar setiap pilihan dibuat dengan kesadaran yang lebih utuh.

Namun sebuah peta, betapapun lengkapnya, tetap berbeda dari wilayah yang dipetakannya. Teori membantu kita memahami kemungkinan-kemungkinan, tetapi ia belum menjelaskan bagaimana kenyataan itu terbentuk di Indonesia.

Hubungan kerja di Indonesia tidak lahir di ruang kosong. Ia dibentuk oleh pengalaman sejarah yang panjang: oleh kolonialisme yang memperkenalkan kerja paksa dan kontrak yang dipaksakan; oleh kebangkitan gerakan buruh pada awal kemerdekaan; oleh penghancuran gerakan tersebut setelah 1965; oleh Hubungan Industrial Pancasila yang menjadi ideologi resmi pada masa Orde Baru; dan oleh kebebasan berserikat yang baru kembali memperoleh ruang setelah Reformasi.

Jejak sejarah itulah yang menjelaskan mengapa banyak perdebatan ketenagakerjaan di Indonesia memiliki watak yang berbeda dari negara-negara lain. Mengapa istilah buruh masih memunculkan berbagai asosiasi politik. Mengapa gagasan tentang harmoni memiliki tempat yang begitu kuat dalam hubungan industrial. Mengapa kebebasan berserikat masih terasa sebagai pengalaman yang relatif baru. Dan mengapa hampir setiap perubahan hukum ketenagakerjaan selalu memunculkan perdebatan yang begitu tajam.

Karena itu, setelah membangun perangkat analisis pada bagian pertama ini, langkah berikutnya adalah melihat bagaimana seluruh gagasan tersebut bertemu dengan sejarah Indonesia. Dari ranah teori kita akan beralih ke ranah pengalaman sejarah—tempat berbagai mazhab, kepentingan, dan kekuasaan bertemu, berbenturan, lalu membentuk wajah ketenagakerjaan Indonesia seperti yang kita kenal hari ini. Ke sanalah Bagian Dua buku ini akan membawa kita.