Isu-Isu Ketenagakerjaan Indonesia. Prakata & Pendahuluan

Buku 1. 

ISU-ISU KETENAGAKERJAAN INDONESIA
Mazhab, Filsafat, dan Pertarungan Kepentingan

Achmanto Mendatu (2026).  Isu-isu Ketenagakerjaan Indonesia: Mazhab, Filsafat, dan Pertarungan.  Bandung: Bolakayu.

PERNYATAAN KETERBUKAAN

Buku ini disusun dengan bantuan Akal Imitasi (artificial intelligence) sebagai alat riset dan penyusunan draft, di bawah pengarahan, seleksi, penilaian, dan penyuntingan penulis. Arsitektur gagasan, argumen, pilihan kata akhir, serta seleksi dan penyusunan bahan adalah karya penulis sebagai manusia; atas ekspresi yang diarahkan dan disunting secara manusiawi itulah hak cipta ini dinyatakan. Penulis menyadari bahwa status hukum karya yang diproduksi dengan bantuan Akal Imitasi masih berkembang dan berbeda dari satu yurisdiksi ke yurisdiksi lain; pernyataan hak cipta di halaman ini menegaskan posisi penulis, bukan menutup perdebatan hukum yang memang belum tuntas.

METODE KEPENULISAN

Dalam penyusunan buku ini, saya menggunakan model bahasa besar (large language model) — sebuah sistem Akal Imitisasi — sebagai instrumen di tiga ranah: menyisir dan merangkai kepustakaan yang luas, menata kerangka serta urutan gagasan, dan menyusun draf-kandidat prosa yang kemudian saya tetapkan tesis utamanya, dan mengarahkan arah dan alur penulisannya. Dengan bantuan teknologi ini, saya dapat bergerak lebih cepat dalam membaca banyak sumber dan menyusunnya menjadi sebuah naskah yang lebih teratur. Namun, Akal Imitisasi tidak menentukan isi atau arah buku ini. Mesin tidak memutuskan apa yang harus menjadi tesis utama, tidak menjadi sumber kebenaran atas fakta-fakta yang disajikan, dan tidak menggantikan tanggung jawab saya sebagai penulis untuk menilai setiap gagasan. Argumen utama buku ini—bahwa hubungan kerja pada dasarnya selalu menjadi arena tarik-menarik kepentingan, dan bahwa setiap sistem ketenagakerjaan hanyalah upaya sementara untuk menyeimbangkan efisiensi, keadilan, dan suara pekerja— sepenuhnya merupakan pandangan saya. Karena itu, seluruh isi buku ini tetap menjadi tanggung jawab saya.

DISCLAIMER

Buku ini bukan merupakan nasihat hukum. Pembahasan mengenai undang-undang, peraturan, putusan pengadilan, dan praktik ketenagakerjaan disajikan untuk membantu pembaca memahami persoalan dan memperkaya diskusi, bukan sebagai panduan untuk menyelesaikan kasus hukum tertentu. Pembaca yang menghadapi persoalan hukum nyata disarankan merujuk langsung pada peraturan yang berlaku dan berkonsultasi dengan profesional.

Hukum ketenagakerjaan di Indonesia sedang mengalami perubahan cepat. Ketika buku ini ditulis, Mahkamah Konstitusi telah memerintahkan agar klaster ketenagakerjaan dipisahkan dari Undang-Undang Cipta Kerja, sementara pemerintah dan DPR sedang menyusun undang-undang ketenagakerjaan yang baru. Oleh karena itu, seluruh uraian dalam buku ini harus dimaknai hanya menggambarkan keadaan hukum pada saat penulisan.

Buku ini disusun dengan bantuan akal imitasi di bawah arahan penulis, sebagaimana dijelaskan pada bagian Metode Kepenulisan. Namun demikian, seluruh isi, penafsiran, analisis, pendapat, dan kekeliruan yang mungkin masih terdapat di dalamnya sepenuhnya menjadi tanggung jawab penulis. Penggunaan teknologi tidak mengurangi ataupun mengalihkan tanggung jawab tersebut.

Buku ini juga disusun dengan komitmen menghadirkan berbagai sudut pandang secara adil. Berbagai mazhab pemikiran dan kepentingan para pihak —baik pasar maupun negara, pengusaha maupun pekerja— dipaparkan selengkap mungkin, termasuk pandangan-pandangan yang tidak penulis sepakati. Penyajian suatu pandangan dalam buku ini tidak berarti bahwa penulis mendukung pandangan tersebut. Tujuan buku ini bukan memenangkan salah satu pihak, melainkan membantu pembaca memahami keseluruhan medan perdebatan agar dapat membentuk penilaiannya sendiri.

PRAKATA

Tidak banyak undang-undang di Indonesia yang mengalami perubahan sebesar hukum ketenagakerjaan. Dalam sekitar dua puluh tahun terakhir, undang-undang ini telah diuji di Mahkamah Konstitusi lebih dari tiga puluh kali. Isinya kemudian dimasukkan ke dalam Undang-Undang Cipta Kerja melalui sistem omnibus law, tetapi proses pembentukannya dinyatakan cacat oleh Mahkamah Konstitusi. Pemerintah lalu memperbaikinya melalui peraturan pengganti undang-undang. Pada akhir 2024, Mahkamah Konstitusi kembali memerintahkan agar aturan ketenagakerjaan dipisahkan dari omnibus law dan disusun ulang sebagai undang-undang tersendiri. Di saat yang sama, aturan tentang cara menghitung upah minimum berubah hingga empat kali hanya dalam beberapa tahun. Ironisnya, jutaan orang yang bekerja setiap hari —seperti pengemudi ojek daring, pekerja rumah tangga, pedagang kaki lima, dan buruh harian— masih belum mendapat perlindungan yang memadai dari undang-undang tersebut, seolah-olah pekerjaan mereka tidak dianggap sebagai pekerjaan.

Mengapa hukum ketenagakerjaan selalu menjadi sumber perdebatan? Mengapa setiap perubahan aturan tentang upah hampir selalu memicu penolakan? Mengapa setiap putusan pengadilan dianggap sebagai kemenangan oleh satu pihak, tetapi dipandang sebagai kerugian oleh pihak lain?

Pertanyaan-pertanyaan itulah yang mendorong terbitnya buku ini. Saya percaya bahwa persoalannya bukan sekadar karena ada pasal yang kurang jelas atau aturan yang kurang rapi. Di balik semua perdebatan itu, ada persoalan yang jauh lebih mendasar. Hubungan antara pekerja, pengusaha, dan negara memang selalu melibatkan kepentingan yang berbeda. Karena itu, hubungan kerja pada dasarnya bukan sekadar hubungan ekonomi, melainkan ruang tempat berbagai kepentingan terus bertemu, berunding, dan sering kali berbenturan.

Argumen utama buku ini sebenarnya sederhana, meskipun tidak selalu mudah diterima. Hampir delapan puluh tahun lalu, Karl Polanyi mengatakan bahwa tenaga kerja adalah komoditas fiktif. Maksudnya, tenaga kerja memang diperjualbelikan di pasar seperti barang dagangan, tetapi berbeda dengan barang biasa, tenaga kerja tidak pernah benar-benar bisa dipisahkan dari manusia yang memilikinya. Ketika tenaga kerja diperlakukan semata-mata sebagai barang, manusianya ikut menanggung akibatnya.

Dari kenyataan inilah hampir semua persoalan ketenagakerjaan muncul. Di satu sisi, tenaga kerja diperlakukan sebagai komoditas yang memiliki harga. Di sisi lain, tenaga kerja tetap melekat pada manusia yang memiliki hak, martabat, dan kehidupan. Karena itu, kebijakan ketenagakerjaan selalu menjadi arena tarik-menarik antara tiga kepentingan. Pertama, kepentingan pasar yang ingin upah ditentukan oleh mekanisme penawaran dan permintaan. Kedua, kepentingan negara yang berusaha melindungi pekerja sekaligus menjaga iklim usaha. Ketiga, kepentingan masyarakat yang menegaskan bahwa pekerja bukan sekadar faktor produksi, melainkan manusia yang memiliki martabat yang harus dihormati. Sepanjang buku ini, setiap persoalan —mulai dari upah, kontrak kerja, pemutusan hubungan kerja, jaminan sosial, hingga pekerjaan berbasis platform digital— akan dibahas dengan menggunakan satu kerangka yang sama, yaitu trilema bagaimana mencari keseimbangan antara efisiensi, keadilan, dan suara pekerja. Ketiga tujuan ini sama-sama penting, tetapi dalam praktiknya sering kali saling bertentangan.

Buku ini dibagi ke dalam lima bagian. Bagian Pertama membahas dasar-dasar pemikiran tentang ketenagakerjaan. Di bagian ini pembaca diajak memahami apa yang dimaksud dengan kerja, mengapa hubungan kerja selalu mengandung hubungan kekuasaan, serta bagaimana berbagai aliran pemikiran menjelaskan persoalan ketenagakerjaan. Mulai dari pandangan ekonomi pasar, pemikiran Marxis, teori hubungan industrial dan kelembagaan, hingga peran negara kesejahteraan. Bagian ini juga membahas teori konflik Alan Fox dan berbagai gagasan dari negara-negara berkembang mengenai dualisme ekonomi, sektor informal, dan konsep kerja layak. Inilah landasan utama buku ini, karena di sinilah dijelaskan mengapa para ahli dapat memandang persoalan yang sama dengan cara yang sangat berbeda.

Bagian Kedua mengulas perjalanan sejarah ketenagakerjaan di Indonesia. Kondisi yang kita hadapi saat ini tidak muncul begitu saja, tetapi dibentuk oleh pengalaman sejarah yang panjang. Mulai dari sistem kerja paksa pada masa kolonial, ordonansi kuli yang memperkuat kontrak kerja dengan ancaman pidana, kebangkitan dan kehancuran gerakan buruh setelah 1965, sistem Hubungan Industrial Pancasila pada masa Orde Baru, hingga kebebasan berserikat yang lahir setelah Reformasi. Memahami sejarah ini penting agar kita mengerti mengapa persoalan ketenagakerjaan di Indonesia masih menyisakan banyak ketegangan, bahkan terhadap istilah "buruh" itu sendiri.

Bagian Ketiga membahas sistem hukum dan kelembagaan ketenagakerjaan yang berlaku saat ini. Pembahasannya dimulai dari Undang-Undang Ketenagakerjaan Tahun 2003, perubahan besar melalui Omnibus Law, hingga berbagai putusan Mahkamah Konstitusi yang memengaruhi arah pembaruan hukum tersebut. Di bagian ini juga dibahas perdebatan mengenai upah minimum, perjanjian kerja waktu tertentu, alih daya, pemutusan hubungan kerja, penyelesaian perselisihan hubungan industrial, serta sistem jaminan sosial.

Bagian Keempat mengajak pembaca melihat berbagai persoalan ketenagakerjaan yang sedang dihadapi saat ini. Di sinilah pertentangan antara negara dan pasar, maupun antara pekerja dan pengusaha, tampak paling jelas. Bagian ini juga membahas kelompok pekerja yang sering luput dari perhatian hukum, seperti pekerja informal, pekerja rumah tangga, pekerja migran, dan pekerja platform digital. Selain itu dibahas pula isu keselamatan kerja, kesehatan, gender, inklusi, serta dampak globalisasi terhadap dunia kerja.

Bagian Kelima mengarahkan pandangan ke masa depan. Indonesia sedang menghadapi bonus demografi yang dapat menjadi peluang besar, tetapi juga bisa berubah menjadi masalah jika tidak dikelola dengan baik. Pada saat yang sama, perkembangan otomatisasi dan kecerdasan buatan mulai mengubah cara manusia bekerja. Karena itu, bagian terakhir buku ini mengajak pembaca memikirkan kembali seperti apa kontrak sosial ketenagakerjaan yang dibutuhkan Indonesia pada masa mendatang, ketika hukum ketenagakerjaan sendiri masih terus mengalami perubahan.

Perlu saya tegaskan bahwa buku ini bukan buku panduan praktis bagi praktisi sumber daya manusia. Buku ini juga bukan ulasan hukum yang menjelaskan setiap pasal satu per satu. Saya tidak berusaha mencatat seluruh peraturan ketenagakerjaan yang berlaku karena hal itu hampir mustahil dilakukan. Regulasi di bidang ini berubah sangat cepat, sering kali lebih cepat daripada proses penulisan sebuah buku.

Yang tidak kalah penting, buku ini juga bukan manifesto yang membela salah satu pihak. Saya tentu memiliki pandangan sendiri, dan pembaca mungkin dapat menebaknya. Namun tujuan utama buku ini bukan untuk memenangkan perdebatan, melainkan membantu pembaca memahami medan tempat perdebatan itu berlangsung. Karena itu saya berusaha menyajikan setiap pandangan seadil mungkin, termasuk pandangan yang tidak saya setujui. Pada akhirnya, pembacalah yang berhak menilai sendiri dan mengambil kesimpulan yang mungkin berbeda dengan kesimpulan saya.

Terakhir, saya menjelaskan secara terbuka bagaimana buku ini disusun, termasuk penggunaan akal-imitasi sebagai alat bantu yang bekerja di bawah arahan penulis. Penjelasan tersebut dapat ditemukan pada bagian Metode Kepenulisan. Saya percaya pembaca berhak mengetahui proses itu, terutama karena salah satu tema buku ini adalah masa depan kerja manusia di tengah perkembangan mesin dan kecerdasan buatan.

Bab 1 ·

PENDAHULUAN:
KETENAGAKERJAAN SEBAGAI MEDAN PERTARUNGAN

 

Dalam bab ini:

•      Hukum yang tak pernah selesai — sebuah teka-teki

•      Komoditas yang menolak menjadi komoditas

•      Tiga logika: pasar, negara, masyarakat

•      Efisiensi, keadilan, suara: sebuah trilema

•      Para pihak dan benturan kepentingan

•      Apa yang ditawarkan buku ini, apa yang tidak

•      Peta buku

"Buruh bukanlah komoditas."

— Deklarasi Philadelphia, ILO (1944)

* * *

Pada Kamis, 31 Oktober 2024, di ruang sidang pleno Mahkamah Konstitusi, sebuah undang-undang yang baru berusia sekitar satu tahun mulai dibongkar dari dalam. Ketua Mahkamah membacakan amar putusan yang mengabulkan sebagian permohonan Partai Buruh bersama sejumlah konfederasi serikat pekerja, yaitu Federasi Serikat Pekerja Metal Indonesia, Konfederasi Serikat Pekerja Seluruh Indonesia, Konfederasi Persatuan Buruh Indonesia, dan Konfederasi Serikat Pekerja Indonesia.

Dalam putusan setebal hampir tujuh ratus halaman itu, Mahkamah memerintahkan sesuatu yang jarang terjadi dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia. Seluruh klaster ketenagakerjaan harus dikeluarkan dari Undang-Undang Cipta Kerja, kemudian disusun kembali dalam sebuah undang-undang ketenagakerjaan yang baru paling lambat dalam waktu dua tahun (Mahkamah Konstitusi, 2024).

Di luar gedung Mahkamah, suasananya sangat berbeda. Beberapa hari sebelumnya, ribuan buruh telah memenuhi kawasan Monas untuk menuntut kenaikan upah minimum dan pencabutan klaster ketenagakerjaan dari Undang-Undang Cipta Kerja. Ketika putusan dibacakan, presiden salah satu partai buruh menyebutnya sebagai kemenangan rakyat. Pada saat yang hampir bersamaan, kalangan pengusaha menyampaikan sikap yang berbeda. Asosiasi pengusaha menyatakan akan mematuhi putusan Mahkamah. Namun, di balik pernyataan yang terdengar tenang itu, tersimpan berbagai pertanyaan baru mengenai biaya tenaga kerja, kontrak, dan kepastian berusaha.

Satu putusan melahirkan dua cara pandang yang bertolak belakang. Bagi sebagian orang, putusan itu adalah keadilan yang akhirnya datang. Bagi yang lain, putusan tersebut justru menjadi awal dari ketidakpastian baru.

Mengapa setiap perubahan hukum ketenagakerjaan selalu memecah masyarakat menjadi dua kubu? Mengapa hampir setiap kebijakan baru disambut sebagai kemenangan oleh satu pihak, tetapi dianggap ancaman oleh pihak yang lain? Pertanyaan-pertanyaan itulah yang melahirkan buku ini.

Hukum yang Tak Pernah Selesai

Putusan Mahkamah Konstitusi pada Oktober 2024 bukanlah peristiwa yang berdiri sendiri. Putusan itu hanyalah satu bab dari kisah panjang hukum ketenagakerjaan di Indonesia. Undang-Undang Ketenagakerjaan Tahun 2003, yang menjadi fondasi sistem ketenagakerjaan setelah Reformasi, telah diuji di Mahkamah Konstitusi lebih dari tiga puluh kali. Sejumlah pasalnya berulang kali dinyatakan bertentangan dengan Undang-Undang Dasar.

Pada tahun 2020, sebagian besar isi undang-undang tersebut dimasukkan ke dalam Undang-Undang Cipta Kerja dengan alasan untuk menciptakan lapangan kerja dan mempermudah investasi. Namun setahun kemudian, Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa pembentukan Undang-Undang Cipta Kerja inkonstitusional bersyarat karena terdapat cacat dalam prosedur pembentukannya dan kurangnya partisipasi publik yang bermakna (Mahkamah Konstitusi, 2021).

Pemerintah kemudian merespons dengan menerbitkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) yang selanjutnya disahkan menjadi Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023. Akan tetapi, sebagian ketentuan ketenagakerjaan dalam undang-undang tersebut kembali dibongkar melalui putusan Mahkamah Konstitusi pada Oktober 2024.

Perubahan tidak hanya terjadi pada tingkat undang-undang. Aturan mengenai penetapan upah minimum juga terus berubah. Dalam waktu kurang dari sepuluh tahun, rumus penghitungan upah minimum telah berganti sedikitnya empat kali. Akibatnya, pekerja maupun pengusaha sama-sama menghadapi ketidakpastian.

Lalu, apa sebenarnya yang sedang kita saksikan?

Jawaban yang paling mudah adalah mengatakan bahwa hukum ketenagakerjaan Indonesia bermasalah karena disusun secara kurang cermat. Pasal-pasalnya dianggap tumpang tindih, proses pembentukannya dinilai tergesa-gesa, dan kualitas perumusannya dipersoalkan. Jika penjelasan ini benar, maka solusinya tampak sederhana: susun undang-undang yang lebih baik, ikuti prosedur yang benar, dan persoalan akan selesai.

Buku ini mengambil posisi yang berbeda.

Buku ini berangkat dari satu tesis: keruwetan hukum ketenagakerjaan bukanlah kegagalan teknis penyusunan undang-undang. Ia adalah gejala dari pertentangan yang melekat pada hubungan kerja itu sendiri. Hubungan kerja pada dasarnya mempertemukan kepentingan-kepentingan yang tidak selalu dapat diperdamaikan. Karena itu, hukum ketenagakerjaan tidak pernah benar-benar mencapai keadaan yang stabil. Ia akan terus berubah mengikuti tarik-menarik kepentingan yang melingkupinya.

Dengan kata lain, hubungan kerja sulit diatur bukan karena para pembuat undang-undang selalu gagal merumuskannya, melainkan karena hubungan kerja sendiri memang merupakan medan yang terus diperebutkan para pihak.

Komoditas yang Menolak Menjadi Komoditas

Untuk memahami mengapa hal itu terus terjadi, kita perlu keluar sejenak dari ruang sidang dan kembali kepada sebuah gagasan yang dikemukakan ekonom sekaligus sejarawan Karl Polanyi hampir delapan puluh tahun lalu. Dalam The Great Transformation, Polanyi (1944) menjelaskan bahwa ekonomi pasar modern memperlakukan tiga hal seolah-olah merupakan komoditas, yaitu tanah, uang, dan tenaga kerja. Padahal, menurutnya, ketiganya bukanlah komoditas dalam arti yang sebenarnya.

Sebuah komoditas, kata Polanyi, adalah sesuatu yang memang diproduksi untuk dijual. Tenaga kerja berbeda. Tenaga kerja bukanlah barang yang diproduksi di pabrik untuk diperdagangkan, melainkan aktivitas hidup manusia itu sendiri. Ia tidak dapat dipisahkan dari tubuh, waktu, kemampuan, dan martabat orang yang bekerja.

Karena itu, ketika tenaga kerja diperlakukan semata-mata sebagai barang dagangan, yang sesungguhnya diperlakukan sebagai barang adalah manusia itu sendiri. Polanyi berpendapat bahwa masyarakat tidak akan pernah menerima keadaan seperti itu tanpa perlawanan. Inilah yang ia sebut sebagai komoditas fiktif (fictitious commodity).

Tenaga kerja memang diperjualbelikan di pasar. Ia memiliki harga, dapat dinegosiasikan, dikontrak, bahkan hubungan kerjanya dapat diakhiri. Dalam banyak hal, tenaga kerja diperlakukan seperti komoditas lainnya.

Namun di sinilah letak perbedaannya. Di balik setiap hubungan kerja selalu ada manusia. Ada orang yang harus menghidupi keluarganya, yang bisa sakit, yang akan menua, yang memiliki harapan dan masa depan. Berbeda dengan barang di gudang, manusia tidak dapat begitu saja disimpan ketika permintaan pasar menurun.

Ketegangan antara tenaga kerja sebagai komoditas dan tenaga kerja sebagai bagian dari kehidupan manusia inilah yang menjadi sumber utama persoalan ketenagakerjaan.

Tidak lama setelah Polanyi mengemukakan gagasannya, Organisasi Perburuhan Internasional (ILO) menegaskan prinsip yang sama dalam Deklarasi Philadelphia tahun 1944. Dengan bahasa yang lebih sederhana dan lebih normatif, ILO menyatakan bahwa buruh bukanlah komoditas (ILO, 1944).

Kalimat itu terdengar sederhana. Namun sesungguhnya ia mengandung makna yang sangat besar. Pernyataan tersebut menolak gagasan bahwa nasib manusia yang bekerja sepenuhnya boleh ditentukan oleh mekanisme pasar.

Karena itulah, setiap undang-undang ketenagakerjaan, setiap kebijakan mengenai upah, setiap aturan tentang kontrak kerja maupun pemutusan hubungan kerja, pada dasarnya berusaha menjawab pertanyaan yang sama: sampai di mana tenaga kerja boleh diperlakukan sebagai komoditas, dan sampai di mana negara harus melindunginya dari logika pasar?

Pertanyaan ini tidak memiliki jawaban yang benar untuk selamanya. Persoalannya bukan semata-mata persoalan teknik penyusunan undang-undang. Ia adalah persoalan nilai, kepentingan, dan kekuasaan. Ia menyangkut siapa yang menanggung risiko, siapa yang memperoleh keuntungan, dan bagaimana keduanya dibagi.

Karena itulah hukum ketenagakerjaan tidak pernah benar-benar selesai. Setiap generasi akan terus menegosiasikan kembali jawabannya.

Tiga Logika: Pasar, Negara, Masyarakat

Jika hubungan kerja memang merupakan medan yang terus diperebutkan, siapa sebenarnya yang memperebutkannya?

Pada dasarnya, yang saling bertarung bukan hanya pekerja, pengusaha, atau pemerintah. Yang bertarung adalah tiga cara pandang tentang bagaimana hubungan kerja seharusnya diatur. Ketiga cara pandang ini memiliki dasar pemikiran yang sama-sama masuk akal. Dan justru karena masing-masing memiliki kebenarannya sendiri, maka tidak pernah ada titik temu yang benar-benar permanen.

Yang pertama adalah logika pasar. Dalam pandangan ini, tenaga kerja dipandang sebagai salah satu faktor produksi, sama seperti modal atau bahan baku. Karena itu, harga tenaga kerja —yaitu upah— sebaiknya ditentukan oleh mekanisme penawaran dan permintaan. Campur tangan yang terlalu besar, seperti penetapan upah minimum yang dianggap terlalu tinggi atau aturan pemutusan hubungan kerja yang terlalu ketat, dinilai dapat mengurangi kesempatan kerja dan pada akhirnya merugikan semua pihak, termasuk para pekerja sendiri. Nilai utama yang dijunjung oleh logika ini adalah efisiensi, fleksibilitas, dan kebebasan berkontrak.

Yang kedua adalah logika negara. Pandangan ini berangkat dari anggapan bahwa posisi pekerja dan pengusaha pada dasarnya tidak seimbang. Jika pasar dibiarkan bekerja sendiri, pihak yang lebih lemah akan lebih mudah dirugikan. Karena itu, negara perlu hadir untuk menetapkan aturan main, seperti menetapkan upah minimum, mengatur jam kerja, melindungi pekerja dari pemutusan hubungan kerja yang sewenang-wenang, menjamin keselamatan kerja, dan menyediakan jaminan sosial. Nilai utama yang dijunjung oleh logika ini adalah perlindungan, kepastian hukum, dan pemerataan.

Yang ketiga adalah logika masyarakat. Pandangan ini melihat bahwa hubungan kerja bukan hanya urusan pekerja, pengusaha, atau negara. Hubungan kerja juga merupakan bagian dari kehidupan sosial. Karena itu, pekerja harus memiliki hak untuk berserikat, menyampaikan pendapat, dan ikut menentukan syarat-syarat kerja mereka secara bersama-sama. Solidaritas, partisipasi, dan martabat manusia dipandang sebagai nilai yang sama pentingnya dengan efisiensi ekonomi maupun kewenangan negara. Nilai utama logika ini adalah suara, partisipasi, dan demokrasi di tempat kerja.

Karl Polanyi (1944) menggambarkan tarik-menarik tersebut melalui konsep gerakan ganda (double movement). Menurutnya, setiap kali pasar bergerak semakin jauh mengatur kehidupan manusia, masyarakat akan bergerak balik untuk menuntut perlindungan. Dalam proses itu, negara menjadi arena sekaligus instrumen perlawanan itu. Sejarah ketenagakerjaan pada dasarnya adalah sejarah dari tarik-menarik yang tidak pernah benar-benar berakhir antara ketiga logika tersebut. Tabel 1.1 merangkum perbedaan pokok di antara ketiganya..

Tabel 1.1. Tiga Logika Pengaturan Kerja

Dimensi	Logika Pasar	Logika Negara	Logika Masyarakat
Pandangan atas tenaga kerja	Faktor produksi yang diperdagangkan	Pihak lemah yang harus dilindungi	Anggota komunitas yang bermartabat
Penentu syarat kerja	Penawaran dan permintaan	Regulasi dan undang-undang	Perundingan dan solidaritas kolektif
Nilai yang dijunjung	Efisiensi, fleksibilitas, kebebasan kontrak	Perlindungan, kepastian, pemerataan	Suara, partisipasi, martabat
Peran negara	Minimal — menjaga pasar tetap bebas	Aktif — mengoreksi dan melindungi	Fasilitatif — menjamin hak berhimpun dan bersuara
Risiko bila dominan	Eksploitasi dan prekarisasi	Kekakuan dan ketergantungan	Kebuntuan dan konflik berkepanjangan

Penting untuk ditegaskan sejak awal bahwa tabel ini bukanlah daftar pilihan yang mengharuskan kita memilih salah satunya. Tidak ada sistem ketenagakerjaan yang sehat yang dapat bertahan hanya dengan mengandalkan satu logika. Pasar tanpa perlindungan akan melahirkan eksploitasi. Negara tanpa ruang bagi pasar akan melahirkan kekakuan dan inefisiensi. Sebaliknya, masyarakat tanpa peran negara maupun pasar tidak akan mampu menghasilkan penyelesaian yang nyata dan hanya akan ada kebuntuan. Karena itu, persoalan utamanya bukan memilih salah satu lalu menolak yang lain. Tantangan yang sesungguhnya adalah menemukan keseimbangan di antara ketiganya. Keseimbangan itu tidak pernah bersifat tetap. Ia akan terus berubah mengikuti perkembangan ekonomi, politik, dan masyarakat, serta akan selalu menjadi bahan perdebatan. Di situlah sesungguhnya hukum ketenagakerjaan hidup: bukan sebagai kumpulan pasal yang selesai ditulis, melainkan sebagai hasil dari perundingan yang terus berlangsung antara pasar, negara, dan masyarakat

Efisiensi, Keadilan, Suara: Sebuah Trilema

Gambar 1.1  Trilema efisiensi–keadilan–suara (Budd 2004).

 

Untuk memahami tarik-menarik tersebut dengan lebih jelas, sepanjang buku ini saya menggunakan kerangka analisis yang dikembangkan oleh ekonom hubungan industrial John Budd. Dalam Employment with a Human Face, Budd (2004) menjelaskan bahwa hubungan kerja selalu berusaha mencapai tiga tujuan yang sama pentingnya, yaitu efisiensi (efficiency), keadilan (equity), dan suara (voice).

Efisiensi berarti menggunakan sumber daya seproduktif mungkin untuk menghasilkan barang dan jasa. Tujuan ini berkaitan dengan daya saing perusahaan, pertumbuhan ekonomi, dan keberlangsungan usaha. Keadilan berarti memastikan pekerja memperoleh perlakuan yang layak. Hal itu mencakup upah yang memadai, jam kerja yang manusiawi, keselamatan kerja, dan perlindungan dari perlakuan sewenang-wenang. Sementara itu, suara adalah kemampuan pekerja untuk turut menentukan keputusan yang memengaruhi hidup kerja mereka, baik secara individual maupun kolektif melalui serikat.

Keunggulan kerangka Budd terletak pada satu kenyataan sederhana, tetapi sangat penting. Ketiga tujuan tersebut tidak selalu berjalan searah. Justru dalam banyak keadaan, ketiganya saling bertentangan. Ketika efisiensi dikejar tanpa batas, keadilan sering kali dikorbankan melalui penekanan biaya tenaga kerja demi meningkatkan daya saing. Sebaliknya, ketika perlindungan terhadap pekerja diperluas secara maksimal, biaya usaha dapat meningkat dan ruang gerak perusahaan menjadi lebih terbatas atau bahkan bisa rugi dan runtuh. Demikian pula, ketika suara pekerja diperkuat melalui proses perundingan, pengambilan keputusan sering menjadi lebih lambat dan mengganggu efisiensi.

Karena itu, tidak ada kebijakan ketenagakerjaan yang mampu memaksimalkan efisiensi, keadilan, dan suara secara bersamaan. Setiap undang-undang, setiap kebijakan pengupahan, bahkan setiap putusan pengadilan pada dasarnya merupakan hasil dari sebuah adalah hasil dari sebuah kompromi pertukaran kepentingan (trade-off). Untuk memperkuat satu tujuan, pembuat kebijakan hampir selalu harus mengurangi sebagian dari tujuan yang lain. Tidak ada rumus yang dapat menunjukkan secara pasti komposisi yang paling benar. Karena itu, setiap pilihan pada akhirnya bukan hanya keputusan teknis, melainkan juga keputusan politik dan moral (Budd, 2004; bandingkan Kaufman, 2010).

Trilema inilah yang akan menjadi benang merah seluruh buku. Ketika kita membahas upah minimum, sesungguhnya kita sedang membahas bagaimana menyeimbangkan efisiensi —melalui biaya tenaga kerja yang kompetitif— dengan keadilan, yaitu memastikan pekerja memperoleh penghidupan yang layak.

Ketika kita membahas alih daya atau perjanjian kerja waktu tertentu, persoalannya bukan semata-mata jenis kontrak kerja. Yang diperdebatkan adalah bagaimana menyeimbangkan efisiensi berupa fleksibilitas bagi perusahaan dengan keadilan dan suara berupa kepastian kerja serta posisi tawar pekerja.

Demikian pula ketika kita membahas serikat pekerja dan mogok kerja. Pada titik itu, yang sedang kita lihat adalah bagaimana suara pekerja diwujudkan dalam bentuk yang paling nyata, sekaligus paling sering menimbulkan konflik. Membahas mogok adalah membahas suara dalam bentuknya yang paling konfrontatif.

Dengan menggunakan satu kerangka analisis yang sama secara konsisten, berbagai persoalan ketenagakerjaan yang tampak terpisah sebenarnya dapat dipahami sebagai bentuk-bentuk berbeda dari ketegangan-pertentangan yang sama.

Para Pihak dan Benturan Kepentingan

Logika dan tujuan yang telah dibahas sebelumnya tidak berdiri sendiri. Keduanya diperjuangkan oleh para pelaku yang nyata, masing-masing dengan kepentingan yang juga nyata dan sering kali saling bertabrakan. Memahami siapa saja para pelaku tersebut, serta bagaimana mereka saling berhadapan, merupakan salah satu tujuan utama buku ini.

Pihak pertama adalah negara. Namun negara bukanlah satu kesatuan yang selalu memiliki pandangan yang sama. Di dalamnya sendiri terdapat berbagai kepentingan yang dapat saling bertentangan. Kementerian yang bertanggung jawab di bidang ketenagakerjaan, misalnya, cenderung lebih menekankan perlindungan pekerja. Sebaliknya, kementerian yang mengurus perekonomian lebih sering menekankan pentingnya investasi dan pertumbuhan ekonomi. Pemerintah pusat juga tidak selalu memiliki kepentingan yang sama dengan pemerintah daerah. Bahkan lembaga legislatif, eksekutif, dan yudikatif dapat mengambil posisi yang berbeda, sebagaimana terlihat dalam perjalanan panjang Undang-Undang Cipta Kerja.

Pihak kedua adalah modal, yaitu para pengusaha beserta organisasi yang mewakili mereka. Kepentingan utamanya adalah kepastian berusaha, fleksibilitas dalam mengelola tenaga kerja, dan biaya tenaga kerja yang tetap dapat dikendalikan.

Pihak ketiga adalah pekerja dan serikat pekerja. Mereka memperjuangkan upah yang layak, kepastian kerja, perlindungan hukum, serta hak untuk menyampaikan pendapat dan ikut menentukan kondisi kerja mereka.

Dan ada pihak keempat yang paling sering luput dari peta: mereka yang tak terwakili — puluhan juta pekerja informal, pekerja rumah tangga, pekerja migran, dan pekerja platform yang, secara hukum, kerap berada di ruang tak bernama, di luar definisi "hubungan kerja" itu sendiri, sehingga tak punya meja untuk memperjuangkan kepentingannya.

Dari pertemuan berbagai kepentingan tersebut lahirlah sejumlah poros konflik yang akan menjadi pembahasan sepanjang buku ini.

Poros yang paling mudah terlihat adalah negara versus pasar. Di satu sisi terdapat dorongan untuk mengurangi regulasi demi menarik investasi dan menciptakan lapangan kerja. Di sisi lain terdapat tuntutan agar negara memberikan perlindungan yang lebih kuat demi menjamin pekerjaan yang layak. Poros berikutnya adalah pekerja versus pengusaha. Inilah konflik klasik antara pihak yang menjual tenaga kerjanya dan pihak yang membelinya. Sebagian pemikir menganggap konflik ini sebagai sesuatu yang wajar dan tidak dapat dihindari. Sebagian yang lain percaya bahwa kepentingan kedua belah pihak pada akhirnya dapat dipertemukan melalui hubungan industrial yang baik.

Di bawah kedua poros besar tersebut masih terdapat berbagai benturan lain yang tidak kalah penting. Ada pertentangan antara sektor formal dan sektor informal, antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam penetapan upah, antara fleksibilitas kerja dan kepastian kerja, antara pekerja tetap dan pekerja kontrak, serta —yang akan semakin penting pada masa mendatang— antara manusia dan mesin.

Salah satu pesan buku ini adalah bahwa benturan-benturan ini tidak dapat dipahami secara terpisah. Semuanya saling terhubung. Mengubah aturan mengenai upah akan memengaruhi investasi. Mengubah aturan kontrak akan memengaruhi produktivitas, kepastian kerja, dan jaminan sosial. Tidak ada satu persoalan pun yang berdiri sendiri.

Apa yang Ditawarkan Buku Ini, Apa yang Tidak

Buku ini menawarkan dua hal. Yang pertama adalah sebuah peta tentang mazhab-mazhab pemikiran cara memandang dunia ketenagakerjaan di Indonesia, mulai dari ekonomi pasar tenaga kerja, hukum perburuhan, hubungan industrial, sosiologi industri, hingga studi pembangunan. Melalui peta ini, pembaca dapat melihat mengapa orang-orang yang berbicara tentang persoalan yang sama sering kali sampai pada kesimpulan yang sangat berbeda.

Yang kedua adalah sebuah argumen bahwa hubungan kerja paling baik dipahami sebagai arena tarik-menarik antara tiga tujuan yang sama-sama penting: efisiensi, keadilan, dan suara pekerja. Ketiga tujuan tersebut tidak pernah dapat dimaksimalkan sekaligus. Setiap kebijakan selalu mengandung pilihan dan pertukaran kepentingan. Karena itu, kebijakan yang mengklaim mampu memuaskan semuanya sekaligus, atau menganggap tidak ada pengorbanan yang harus dilakukan, pada akhirnya hanya menunda konflik, bukan menghilangkannya.

Buku ini bukan panduan praktis bagi praktisi sumber daya manusia. Pembaca yang mencari cara menghitung pesangon atau menyelesaikan persoalan hukum tertentu akan lebih terbantu oleh buku atau sumber lain yang memang ditujukan untuk keperluan tersebut. Buku ini juga bukan komentar hukum yang membahas setiap pasal satu per satu. Saya tidak berusaha mencatat seluruh peraturan ketenagakerjaan yang berlaku, karena perubahan regulasi berlangsung terlalu cepat untuk dapat sepenuhnya diikuti oleh sebuah buku.

Yang tidak kalah penting, buku ini bukan manifesto yang membela salah satu pihak. Saya tentu memiliki pandangan sendiri, dan pembaca mungkin akan dapat menebaknya. Namun saya berusaha menyajikan setiap mazhab pemikiran dan setiap kepentingan —termasuk yang tidak saya setujui— dalam bentuk argumennya yang paling kuat, bukan dalam bentuk yang paling mudah dipatahkan.

Pada akhirnya, saya berharap pembaca tidak sekadar mengetahui isi perdebatan tentang ketenagakerjaan, tetapi juga memahami mengapa perdebatan itu terus berlangsung. Kesimpulan akhirnya saya serahkan kepada pembaca.

Jika buku ini berhasil menjalankan tujuannya, pembaca mungkin tidak selalu sepakat dengan kesimpulan saya. Namun saya berharap, setelah menutup halaman terakhir, pembaca tidak lagi melihat hukum ketenagakerjaan sebagai sekumpulan pasal, melainkan sebagai medan tempat berbagai kepentingan terus berunding, bertarung, dan mencari keseimbangan

 

Peta Buku

Buku ini dibagi ke dalam lima bagian yang disusun secara bertahap: dimulai dari pertanyaan paling mendasar, kemudian bergerak menuju persoalan yang paling nyata dan mendesak dalam dunia kerja Indonesia saat ini.

Bagian Pertama membahas landasan filosofis dan teori tentang ketenagakerjaan. Bagian ini dimulai dengan pertanyaan sederhana tetapi mendasar: apa sebenarnya yang dimaksud dengan kerja, dan mengapa hubungan kerja selalu melibatkan relasi kekuasaan (Bab 2). Selanjutnya dibahas berbagai mazhab-mazhab besar yang digunakan dalam memahami dunia kerja, mulai dari mazhab yang menekankan peran pasar dan kelas sosial (Bab 3), hingga pendekatan yang melihat pentingnya institusi dan negara (Bab 4). Bagian ini ditutup dengan pembahasan mengenai teori konflik, dualisme ekonomi, sektor informal, dan konsep kerja layak yang banyak berkembang di negara-negara berkembang (Bab 5). Saya sengaja menempatkan bagian ini di awal, karena tanpa memahami gagasan-gagasan dasarnya, sulit memahami mengapa persoalan ketenagakerjaan selalu muncul dalam bentuk yang sama dari waktu ke waktu.

Bagian Kedua mengajak pembaca menelusuri perjalanan sejarah hukum dan hubungan industrial di Indonesia. Mulai dari sistem kerja paksa pada masa kolonial, penghancuran gerakan buruh setelah 1965 (Bab 6), hingga lahirnya sistem hubungan industrial pada masa Orde Baru dan kebebasan berserikat setelah Reformasi (Bab 7).

Bagian Ketiga membahas bagaimana sistem hukum ketenagakerjaan Indonesia bekerja saat ini. Pembahasannya mencakup perubahan Undang-Undang Ketenagakerjaan hingga lahirnya Omnibus Law dan berbagai putusan Mahkamah Konstitusi (Bab 8), perdebatan mengenai upah minimum dan bentuk hubungan kerja (Bab 9), serta aturan mengenai pemutusan hubungan kerja, penyelesaian perselisihan, dan jaminan sosial (Bab 10).

Bagian Keempat membahas berbagai persoalan yang sedang menjadi perdebatan hangat. Di dalamnya dibahas hubungan yang sering kali tegang antara negara, pasar, pekerja, dan pengusaha (Bab 11); kelompok-kelompok pekerja yang masih belum terlindungi oleh hukum (Bab 12); isu perempuan, disabilitas, dan kelompok rentan lainnya dalam dunia kerja (Bab 13); serta tantangan migrasi tenaga kerja dan globalisasi (Bab 14).

Bagian Kelima melihat ke masa depan. Bagian ini membahas tantangan yang akan dihadapi dunia kerja Indonesia, seperti bonus demografi, otomatisasi, dan perubahan bentuk pekerjaan yang semakin fleksibel (Bab 15). Buku ini kemudian ditutup dengan sebuah pertanyaan besar: bagaimana Indonesia dapat membangun kembali sistem ketenagakerjaan yang lebih adil, ketika undang-undang yang menjadi fondasinya sendiri sedang disusun ulang (Bab 16).

* * *

Mari kita kembali sejenak ke ruang sidang tempat buku ini bermula. Pada Oktober 2024, Mahkamah Konstitusi memberi waktu dua tahun kepada pembentuk undang-undang untuk menyusun undang-undang ketenagakerjaan yang baru. Ketika buku ini ditulis, proses itu masih berlangsung. Mudah untuk menganggap momen tersebut sebagai akhir dari perjalanan panjang. Setelah lebih dari dua puluh tahun diwarnai uji materi, perubahan undang-undang, dan berbagai gelombang protes, seolah-olah akhirnya akan lahir sebuah penyelesaian yang tuntas.

Namun, buku ini justru berangkat dari kesimpulan yang berbeda.

Undang-undang baru itu, sebaik apa pun proses penyusunannya, tidak akan mengakhiri perdebatan mengenai ketenagakerjaan. Ia hanya akan menjadi bentuk keseimbangan yang paling baru —sebuah jawaban sementara atas tarik-menarik antara efisiensi, keadilan, dan suara pekerja. Setelah disahkan, undang-undang itu akan kembali diperdebatkan, diuji di pengadilan, ditafsirkan dengan cara yang berbeda, dan mungkin suatu saat akan diubah lagi. Bukan karena penyusunnya gagal, melainkan karena kepentingan yang diaturnya memang tidak pernah sepenuhnya dapat diperdamaikan.

Bagi sebagian orang, kenyataan ini mungkin terdengar mengecewakan. Seolah-olah tidak akan pernah ada titik akhir. Buku ini mengajak pembaca melihatnya dari sudut pandang yang berbeda.

Perdebatan yang terus berlangsung justru menunjukkan bahwa tidak ada satu kepentingan pun yang berhasil menguasai sepenuhnya. Pasar tidak pernah memperoleh kebebasan tanpa batas. Negara tidak pernah memiliki kendali mutlak. Pekerja pun tidak pernah benar-benar kehilangan suaranya. Dalam arti itulah, hukum ketenagakerjaan selalu hidup. Ia terus berubah karena masyarakat yang diaturnya juga terus berubah.

Karena itu, tujuan kita bukan mencari sebuah undang-undang yang akan mengakhiri semua perdebatan. Tujuan kita adalah memahami mengapa perdebatan itu terus muncul, bagaimana ia terbentuk, dan bagaimana berbagai kepentingan di dalamnya dapat ditimbang secara lebih adil.

Ke sanalah buku ini akan membawa pembaca. Perjalanan itu dimulai pada bab berikutnya.