Buku.
ISU-ISU KETENAGAKERJAAN INDONESIA
Mazhab, Filsafat, dan Pertarungan Kepentingan
BAGIAN EMPAT —
ISU DAN PERTENTANGAN KONTEMPORER
Bab
11 ·
DUA POROS KONFLIK: NEGARA VS PASAR, BURUH VS PENGUSAHA
Dalam bab ini:
•
Tiga kursi di satu meja
•
Poros pertama: negara versus pasar
•
Flexicurity dan pertanyaan tentang risiko
•
Poros kedua: buruh versus pengusaha
•
Aktor yang terorganisasi dan yang terfragmentasi
•
Ketika dua poros berpotongan
•
Dilembagakan atau ditekan: kembali ke Fox
Setiap rezim ketenagakerjaan pada akhirnya adalah cara
masyarakat menjawab tiga pertanyaan: siapa yang memperoleh manfaat, siapa yang
memegang kuasa, dan siapa yang menanggung risiko.
* * *
Jika pada bagian teori kita membahas berbagai cara memahami hubungan
kerja, maka pada bagian ini kita melihat bagaimana berbagai cara pandang itu
menjelma menjadi pertarungan kebijakan yang nyata.
Setiap akhir tahun, ruang-ruang Dewan Pengupahan di berbagai provinsi
menjadi tempat berlangsungnya sebuah ritual yang nyaris selalu sama. Di
sekeliling satu meja duduk tiga kelompok: wakil pemerintah, wakil pengusaha,
dan wakil serikat pekerja. Tugas mereka tampak sederhana, yaitu menentukan
besaran upah minimum untuk tahun berikutnya.
Namun hampir tidak pernah ada kesepakatan yang benar-benar memuaskan
semua pihak.
Serikat pekerja menuntut kenaikan yang lebih besar agar upah mampu
mengikuti biaya hidup dan memberi kehidupan yang layak. Pengusaha mengingatkan
bahwa kenaikan yang terlalu tinggi dapat mengurangi daya saing, menekan
investasi, atau bahkan memicu pemutusan hubungan kerja. Pemerintah berada di
tengah-tengah, berusaha menjaga keseimbangan, tetapi pada saat yang sama juga
membawa kepentingannya sendiri—menjaga stabilitas ekonomi, mengendalikan
inflasi, dan menarik investasi.
Adegan ini sesungguhnya lebih dari sekadar proses penetapan upah minimum.
Ia adalah gambaran kecil dari seluruh dunia ketenagakerjaan Indonesia.
Jika diperhatikan lebih dalam, hampir semua perdebatan ketenagakerjaan —tentang
upah, kontrak kerja, alih daya, pemutusan hubungan kerja, hingga jaminan
sosial— selalu bergerak di atas dua garis pertarungan yang sama.
Garis pertama adalah perdebatan mengenai seberapa jauh negara harus
campur tangan dalam hubungan kerja. Di satu sisi berdiri mereka yang
percaya bahwa negara harus aktif melindungi pekerja melalui berbagai aturan dan
standar minimum. Di sisi lain berdiri mereka yang meyakini bahwa pasar tenaga
kerja akan bekerja lebih baik apabila diberi ruang yang lebih bebas untuk
menentukan sendiri syarat-syarat hubungan kerja. Inilah poros negara versus
pasar.
Garis kedua membelah hubungan kerja itu sendiri. Di satu sisi adalah
pekerja yang menjual tenaga, waktu, dan keterampilannya. Di sisi lain adalah
pengusaha yang membeli tenaga kerja untuk menghasilkan barang atau jasa.
Kepentingan keduanya sering kali bertemu, tetapi tidak selalu sejalan. Inilah
poros buruh versus pengusaha.
Kedua poros ini saling bertemu di hampir setiap persoalan
ketenagakerjaan. Ketika upah minimum diperdebatkan, ketika aturan kontrak
diubah, ketika alih daya diperluas atau dibatasi, bahkan ketika Mahkamah
Konstitusi membatalkan sebagian ketentuan undang-undang, yang sesungguhnya
sedang dipertarungkan bukan hanya isi sebuah pasal, melainkan posisi Indonesia
di antara dua poros tersebut.
Bab ini akan menggunakan kedua poros itu sebagai peta untuk membaca
berbagai isu ketenagakerjaan kontemporer. Dengan melihat ke mana sebuah
kebijakan bergerak—apakah lebih mendekati logika pasar atau logika negara,
lebih menguatkan posisi pengusaha atau pekerja—kita akan lebih mudah memahami
mengapa perdebatan ketenagakerjaan di Indonesia hampir tidak pernah benar-benar
berakhir.
Poros
Pertama: Negara versus Pasar
Poros pertama adalah perdebatan yang sejak awal menjadi benang merah buku
ini: seberapa jauh negara boleh dan harus campur tangan dalam hubungan kerja?
Di satu sisi berdiri mereka yang percaya bahwa pasar tenaga kerja akan
bekerja lebih baik apabila negara tidak terlalu banyak mengatur. Menurut
pandangan ini, aturan yang terlalu ketat—seperti upah minimum yang dianggap
terlalu tinggi, pembatasan kontrak kerja, atau prosedur pemutusan hubungan
kerja yang rumit—akan meningkatkan biaya dunia usaha, mengurangi investasi, dan
pada akhirnya justru mengurangi kesempatan kerja. Karena itu, solusi yang
ditawarkan adalah fleksibilitas: memberi ruang yang lebih besar bagi pasar
untuk menentukan syarat-syarat hubungan kerja. Pembaca akan mengenali cara
berpikir ini sebagai kelanjutan dari mazhab pasar yang kita bahas pada Bab 3,
sekaligus sebagai nalar yang mendasari banyak perubahan dalam Undang-Undang
Cipta Kerja yang telah kita bahas pada Bab 8.
Di sisi lain berdiri pandangan yang berbeda. Kelompok ini berangkat dari
keyakinan bahwa hubungan antara pekerja dan pengusaha sejak awal tidak
berlangsung dalam posisi yang setara. Karena itu, apabila negara membiarkan
pasar bekerja sendiri, hasilnya bukanlah keseimbangan, melainkan ketimpangan
yang semakin besar. Tugas negara bukan menghambat pasar, melainkan memastikan
bahwa pasar bekerja di atas batas-batas minimum yang melindungi martabat
manusia. Cara berpikir inilah yang kita temui dalam tradisi negara pada Bab 4,
dan yang tercermin dalam berbagai putusan Mahkamah Konstitusi yang
mengembalikan prinsip kebutuhan hidup layak sebagai dasar penting dalam
kebijakan pengupahan.
Namun penting untuk menyadari bahwa perdebatan ini sering disederhanakan
secara keliru sebagai pertentangan antara negara dan pasar.
Sebagaimana telah kita pelajari dari tradisi kelembagaan, pasar tenaga
kerja tidak pernah berdiri sendiri. Ia selalu dibentuk oleh hukum, kebijakan,
dan institusi yang dibuat negara. Tidak ada pasar tenaga kerja yang benar-benar
"alamiah" atau sepenuhnya bebas dari campur tangan. Karena itu,
pertanyaan yang sesungguhnya bukanlah apakah negara harus campur tangan,
melainkan campur tangan seperti apa yang dipilih negara.
Di titik inilah perdebatan berubah dari persoalan ekonomi menjadi
persoalan politik. Setiap perubahan aturan—mulai dari cara menghitung upah
minimum, nilai alfa dalam formula pengupahan, batas masa kontrak, hingga ruang
lingkup alih daya—pada akhirnya merupakan pilihan tentang bagaimana negara
membagi manfaat dan risiko di antara pekerja dan pengusaha. Tidak ada satu pun
keputusan itu yang sepenuhnya netral. Di balik setiap rumusan pasal selalu
tersembunyi sebuah jawaban atas pertanyaan yang lebih mendasar: ketika
kepentingan pasar dan perlindungan pekerja bertemu, ke arah mana negara memilih
untuk memiringkan timbangan?
Flexicurity
dan Pertanyaan tentang Risiko
Di antara dua kutub ini, sering muncul sebuah gagasan yang tampak
menjanjikan jalan tengah: flexicurity, gabungan dari flexibility
(fleksibilitas) dan security (keamanan), yang berkembang terutama di
negara-negara Nordik.
Gagasannya sederhana sekaligus menarik. Pengusaha diberi keleluasaan yang
lebih besar untuk merekrut maupun mengakhiri hubungan kerja sehingga perusahaan
dapat menyesuaikan diri dengan perubahan ekonomi secara cepat. Sebagai
imbalannya, negara membangun jaring pengaman sosial yang kuat —melalui
tunjangan pengangguran, pelatihan ulang, layanan penempatan kerja, dan
perlindungan sosial lainnya— agar pekerja yang kehilangan pekerjaan tidak
kehilangan penghidupan. Dengan demikian, yang dijaga bukanlah satu pekerjaan
tertentu, melainkan kemampuan seseorang untuk terus bekerja sepanjang hidupnya.
Karena itu, flexicurity sering dipandang sebagai upaya mempertemukan dua
tujuan yang selama ini dianggap saling bertentangan: efisiensi pasar dan
perlindungan pekerja.
Namun keberhasilan model ini tidak lahir hanya karena dua kebijakan
tersebut dipadukan. Ia berdiri di atas sebuah ekosistem institusi yang telah
dibangun selama puluhan tahun. Negara harus memiliki kapasitas fiskal yang
besar untuk membiayai perlindungan sosial. Sistem pelatihan dan penempatan
kerja harus mampu membantu pekerja kembali bekerja dalam waktu relatif singkat.
Serikat pekerja harus cukup kuat untuk menjaga keseimbangan daya tawar. Dan
yang tidak kalah penting, harus ada tingkat kepercayaan yang tinggi antara
pemerintah, pengusaha, dan pekerja sehingga masing-masing bersedia menerima
kompromi.
Di sinilah tantangan Indonesia menjadi jelas.
Sebagian unsur fleksibilitas memang telah bergerak maju melalui perluasan
kontrak kerja, alih daya, dan berbagai perubahan yang dibawa Undang-Undang
Cipta Kerja. Namun unsur keamanannya belum berkembang dengan kecepatan yang
sama. Sebagaimana telah kita lihat pada Bab 10, sistem jaminan sosial masih
memiliki banyak celah, terutama bagi pekerja informal dan pekerja platform.
Akibatnya, yang berisiko terjadi bukanlah flexicurity, melainkan flexibility
without security—fleksibilitas tanpa perlindungan yang memadai.
Pelajaran penting dari pengalaman negara-negara Nordik adalah bahwa
fleksibilitas dan keamanan bukanlah dua kebijakan yang dapat dipilih secara
terpisah. Keduanya merupakan satu paket. Melepaskan salah satunya berarti
mengubah keseluruhan logika sistem. Ketika fleksibilitas diperluas tanpa
perlindungan yang setara, risiko berpindah dari perusahaan kepada pekerja.
Sebaliknya, ketika perlindungan diperkuat tanpa ruang penyesuaian yang memadai
bagi dunia usaha, biaya perubahan ekonomi dapat menjadi terlalu besar.
Pada akhirnya, poros negara versus pasar selalu kembali pada pertanyaan
yang sama: siapa yang menanggung risiko? Dalam setiap perekonomian
selalu ada risiko yang tidak dapat dihindari—resesi, perubahan teknologi,
pergeseran permintaan, atau krisis global. Yang diperdebatkan bukan apakah
risiko itu ada, melainkan kepada siapa risiko tersebut dialihkan. Fleksibilisasi
memindahkan sebagian risiko dari perusahaan kepada pekerja. Negara
kesejahteraan menarik sebagian risiko itu menjadi tanggungan bersama melalui
sistem perlindungan sosial. Di antara kedua pilihan itulah setiap negara,
secara sadar ataupun tidak, menentukan letak garis yang memisahkan pasar dan
negara.
Poros
Kedua: Buruh versus Pengusaha
Jika poros pertama memperdebatkan seberapa jauh negara harus mengatur
hubungan kerja, maka poros kedua berbicara tentang hubungan kerja itu sendiri:
hubungan antara mereka yang menjual tenaga, waktu, dan keterampilannya dengan
mereka yang membelinya untuk menghasilkan barang dan jasa.
Konflik pada poros ini tetap ada, apa pun sikap negara. Negara boleh
memperbanyak aturan atau justru menguranginya, tetapi selama hubungan kerja
mempertemukan pekerja dan pengusaha, selalu ada kepentingan yang tidak
sepenuhnya sejalan. Upah yang lebih tinggi berarti penghasilan yang lebih baik
bagi pekerja, tetapi sekaligus biaya yang lebih besar bagi perusahaan.
Kepastian kerja memberi rasa aman bagi pekerja, tetapi mengurangi keleluasaan
perusahaan untuk menyesuaikan jumlah tenaga kerja ketika keadaan usaha berubah.
Apa yang menjadi keuntungan bagi satu pihak sering kali menjadi tambahan beban
bagi pihak yang lain.
Di sinilah kita kembali pada perdebatan yang telah dibahas pada Bab 3 dan
Bab 5. Mazhab kelas memandang pertentangan kepentingan ini sebagai sesuatu yang
bersifat struktural, melekat pada hubungan antara pemilik modal dan penjual
tenaga kerja. Tradisi pluralis tidak sejauh itu, tetapi sampai pada kesimpulan
yang hampir sama dalam praktik: konflik kepentingan adalah sesuatu yang wajar
dan sah, sehingga yang dibutuhkan bukan menghapusnya, melainkan mengelolanya
melalui institusi seperti serikat pekerja, perundingan kolektif, dan mekanisme
penyelesaian perselisihan.
Dengan demikian, perbedaan kedua tradisi itu bukan pada ada atau tidak
adanya konflik, melainkan pada cara memahaminya. Yang satu melihat konflik
sebagai konsekuensi dari struktur ekonomi, yang lain melihatnya sebagai bagian
normal dari hubungan industrial yang dapat dinegosiasikan.
Karena itu, persoalan yang paling menentukan pada poros ini bukanlah
apakah konflik ada, melainkan bagaimana keseimbangan kekuasaan di antara kedua
belah pihak. Konflik yang terjadi antara dua pihak yang memiliki posisi tawar
relatif seimbang akan menghasilkan perundingan. Sebaliknya, konflik yang
terjadi ketika salah satu pihak jauh lebih kuat daripada yang lain cenderung
menghasilkan pemaksaan. Dan justru di titik inilah persoalan terbesar hubungan
industrial Indonesia kontemporer berada.
Aktor
yang Terorganisasi dan yang Terfragmentasi
Jika persoalan utama pada poros kedua adalah keseimbangan kekuatan, maka
pertanyaan berikutnya menjadi jelas: siapa yang sebenarnya lebih mampu
mengorganisasi kepentingannya?
Di sisi pengusaha, jawabannya relatif sederhana. Modal terorganisasi
dengan cukup rapi melalui organisasi-organisasi seperti Asosiasi Pengusaha
Indonesia (Apindo) dan Kamar Dagang dan Industri (Kadin). Meskipun para
anggotanya tidak selalu memiliki kepentingan yang sama dalam setiap isu, mereka
umumnya mampu berbicara dengan suara yang relatif terpadu ketika berhadapan
dengan pemerintah maupun serikat pekerja. Jumlah pelakunya lebih sedikit,
sumber dayanya lebih besar, dan koordinasinya lebih mudah dilakukan.
Di sisi pekerja, tantangannya jauh lebih rumit.
Sebagaimana telah kita lihat pada Bab 7, Reformasi membuka kebebasan
berserikat dan melahirkan ribuan serikat pekerja di tingkat perusahaan serta
puluhan federasi dan konfederasi di tingkat nasional. Kebebasan ini merupakan
pencapaian demokrasi yang sangat penting. Namun kebebasan juga melahirkan
konsekuensi yang tidak mudah dihindari: fragmentasi.
Gerakan pekerja kini tersebar ke dalam banyak organisasi yang memiliki
kepemimpinan, strategi, afiliasi, dan prioritas yang berbeda-beda. Di saat yang
sama, semakin banyak pekerja berada dalam hubungan kerja kontrak, alih daya,
sektor informal, atau pekerjaan platform yang jauh lebih sulit diorganisasi
dibandingkan pekerja tetap di perusahaan besar. Akibatnya, kepadatan serikat
pekerja cenderung menurun, sementara kemampuan untuk menyampaikan satu suara
bersama menjadi semakin terbatas.
Di sinilah muncul sebuah paradoks yang penting. Secara jumlah, pekerja
jauh lebih banyak daripada pengusaha. Namun dalam politik hubungan industrial, jumlah
tidak otomatis berubah menjadi kekuatan. Kekuatan lahir ketika kepentingan
yang banyak itu dapat diorganisasi, dikoordinasikan, dan diwujudkan menjadi
tindakan bersama. Dalam hal inilah modal sering kali memiliki keunggulan
struktural.
Akibatnya, di meja perundingan sering kali berhadapan dua kekuatan yang
tidak seimbang. Di satu sisi duduk modal yang relatif terkonsentrasi, memiliki
sumber daya besar, dan mampu berkoordinasi dengan cepat. Di sisi lain duduk
pekerja yang jumlahnya jauh lebih besar, tetapi tersebar dalam banyak
organisasi dan bentuk hubungan kerja yang semakin beragam. Ketimpangan inilah
yang menjelaskan mengapa hasil perundingan tidak selalu mencerminkan jumlah
orang yang diwakili, melainkan kemampuan masing-masing pihak mengubah jumlah
itu menjadi daya tawar.
Menghadapi keadaan tersebut, gerakan buruh Indonesia mulai mencari jalur
baru. Salah satu strategi yang paling menonjol dalam beberapa tahun terakhir
adalah memasuki politik elektoral melalui pembentukan Partai Buruh. Logikanya
sederhana: apabila keseimbangan kekuatan sulit diubah di meja perundingan, maka
ia mungkin dapat diubah melalui parlemen dan proses pembentukan undang-undang.
Apakah strategi ini akan berhasil masih merupakan pertanyaan terbuka. Namun
kemunculannya memperlihatkan bahwa hubungan industrial tidak pernah hanya
berlangsung di pabrik atau di ruang perundingan. Ia juga berlangsung di arena
politik, tempat aturan-aturan yang mengikat seluruh hubungan kerja akhirnya
ditentukan.
Pada akhirnya, dunia kerja selalu dibentuk oleh dua jenis kekuasaan
sekaligus: kekuasaan untuk membuat aturan dan kekuasaan untuk berunding di
dalam aturan itu. Negara terutama memegang yang pertama, sedangkan pekerja dan
pengusaha terus memperebutkan yang kedua.
Ketika
Dua Poros Berpotongan
Ketika posisi tawar buruh dalam hubungan kerja tidak cukup kuat untuk
mengimbangi kekuatan modal, perjuangan tidak berhenti; ia berpindah arena. Dari
meja perundingan di perusahaan, ia bergeser ke ruang-ruang tempat aturan
dibuat: parlemen, kementerian, Mahkamah Konstitusi, hingga Dewan Pengupahan.
Dengan kata lain, kelemahan pada poros buruh–pengusaha mendorong buruh
memanfaatkan poros negara–pasar.
Karena itu, tidak mengherankan jika perjuangan gerakan buruh Indonesia
selama dua dasawarsa terakhir banyak berlangsung melalui jalur legislasi dan
litigasi. Perdebatan mengenai upah minimum, gugatan terhadap Undang-Undang
Cipta Kerja di Mahkamah Konstitusi, tuntutan memperluas jaminan sosial, hingga
pembentukan Partai Buruh pada dasarnya merupakan upaya memengaruhi negara agar
menyusun aturan yang lebih melindungi pekerja. Ketika keseimbangan kekuatan
sulit diubah di tempat kerja, aturan mainlah yang berusaha diubah.
Modal melakukan hal yang sama, hanya dengan tujuan yang berbeda.
Organisasi pengusaha secara aktif mendorong deregulasi, penyederhanaan
perizinan, fleksibilitas hubungan kerja, dan berbagai kebijakan yang dinilai
dapat meningkatkan daya saing serta menarik investasi. Jika buruh berusaha
menjadikan negara sebagai pelindung, pengusaha berusaha menjadikannya sebagai
fasilitator pertumbuhan ekonomi.
Dengan demikian, negara bukanlah penonton netral yang berdiri di luar
konflik antara buruh dan pengusaha. Negara adalah arena tempat konflik
itu dipertandingkan dalam bentuk yang berbeda. Pertarungan yang tidak selesai
di meja perundingan sering kali berlanjut dalam bentuk pembentukan
undang-undang, penyusunan peraturan pemerintah, pengujian undang-undang di
Mahkamah Konstitusi, maupun penetapan kebijakan pengupahan.
Inilah sebabnya hampir setiap perubahan penting dalam hukum
ketenagakerjaan Indonesia —mulai dari Undang-Undang Ketenagakerjaan 2003,
Undang-Undang Cipta Kerja, Putusan Mahkamah Konstitusi 2024, hingga perubahan
formula upah minimum— sesungguhnya merupakan babak baru dari pertarungan yang
sama. Yang berubah bukan konfliknya, melainkan arena tempat konflik itu
dimainkan.
Tabel 11.1 merangkum hubungan antara kedua poros tersebut beserta aktor,
medan, dan bentuk pertarungannya.
Tabel 11.1. Dua Poros Konflik Ketenagakerjaan
|
|
Poros Pertama: |
Poros Kedua: |
|
Pertanyaan inti |
Seberapa jauh negara harus mengatur pasar kerja? |
Bagaimana hasil kerja dibagi antara modal dan pekerja? |
|
Yang dipertaruhkan |
Siapa menanggung risiko |
Keseimbangan daya tawar |
|
Isu pokok |
Perlindungan vs fleksibilitas |
Daya tawar dan pembagian manfaat |
|
Aktor |
Pemerintah, legislatif, yudikatif |
Serikat/konfederasi vs Apindo/Kadin |
|
Yang diperebutkan |
Aturan main |
Hasil perundingan |
|
Bentuk konflik |
Legislasi, regulasi, judicial review, putusan pengadilan |
Upah, PKWT, outsourcing, PHK, perundingan kolektif |
Sedangkan matriks berikut menggambarkan seluruh konfigurasi politik
ketenagakerjaan.
Tabael 11.2. Empat Konfigurasi Hubungan Industrial
|
|
Negara kuat (Regulasi & Perlindungan
tinggi) |
Pasar kuat (Deregulasi & Fleksibilitas
tinggi) |
|
Buruh kuat (Serikat kuat, daya tawar tinggi) |
Kuadran I Negara Kesejahteraan / Dialog Sosial
- Perundingan kolektif kuat - Upah minimum tinggi - Jaminan sosial luas - Serikat diakui - Tripartisme aktif
Contoh: Negara Nordik, sebagian Eropa Barat |
Kuadran II Pasar Fleksibel dengan Buruh Kuat
- Pasar relatif fleksibel - Serikat masih mampu menekan pasar - Upah banyak ditentukan bargaining
Contoh: beberapa sektor di AS, Australia, Inggris pasca-reformasi |
|
Pengusaha kuat (Daya tawar modal dominan) |
Kuadran III Negara Intervensionis Pro-Modal
- Negara aktif mengatur - Regulasi diarahkan mendukung industrialisasi - Perlindungan buruh terbatas - Korporatisme yang dikendalikan negara
Contoh: Orde Baru (Hubungan Industrial Pancasila) |
Kuadran IV Pasar Liberal
- Deregulasi tinggi - Fleksibilitas maksimum - Kontrak dan outsourcing luas - Peran negara minimum
Ideal tipe: neoliberalisme pasar |
Dilembagakan
atau Ditekan: Kembali ke Fox
Bagaimana seharusnya kedua poros konflik ini dikelola? Di sinilah
kerangka Alan Fox yang kita bahas pada Bab 5 kembali menjadi penunjuk arah.
Pada akhirnya, setiap sistem hubungan industrial harus menjawab satu pertanyaan
mendasar: apakah konflik dipandang sebagai sesuatu yang harus dihapus, atau
sebagai sesuatu yang harus dikelola?
Masyarakat yang berangkat dari kerangka pluralis menerima bahwa
perbedaan kepentingan antara pekerja dan pengusaha adalah sesuatu yang wajar.
Karena konflik tidak mungkin dihilangkan, tugas institusi adalah menyediakan
saluran yang sah agar konflik dapat dinegosiasikan tanpa berubah menjadi
kekerasan. Perundingan kolektif yang efektif, lembaga tripartit yang
benar-benar seimbang, mekanisme mediasi yang dipercaya, pengadilan yang mudah
diakses, dan hak mogok yang dilindungi bukanlah tanda kegagalan hubungan
industrial, melainkan justru tanda bahwa sistem itu bekerja sebagaimana
mestinya.
Sebaliknya, kerangka unitaris memandang konflik sebagai
penyimpangan dari keadaan yang ideal. Dalam pandangan ini, hubungan kerja
dianggap sebagai sebuah keluarga besar dengan tujuan yang sama, sehingga
tuntutan yang bersifat konfrontatif lebih mudah dipahami sebagai gangguan
terhadap harmoni daripada sebagai perbedaan kepentingan yang sah. Sebagaimana
kita lihat pada Bab 7, Hubungan Industrial Pancasila pada masa Orde Baru
merupakan contoh paling jelas dari pendekatan ini. Harmoni dijadikan tujuan
utama, sementara konflik dipandang sebagai sesuatu yang harus diredam, bukan
dikelola.
Secara normatif, Indonesia pasca-Reformasi telah memilih jalan yang
berbeda. Kebebasan berserikat diakui, perundingan kolektif dilembagakan,
lembaga tripartit dibentuk, dan penyelesaian perselisihan ditempatkan dalam
jalur hukum. Semua itu menunjukkan pergeseran menuju paradigma pluralis.
Namun memilih paradigma belum tentu berarti berhasil mewujudkannya.
Sebagaimana telah kita lihat pada bab-bab sebelumnya, banyak institusi
pluralis masih bekerja jauh dari ideal. Cakupan perundingan kolektif masih
terbatas, posisi tawar serikat sering kali tidak seimbang, lembaga tripartit
belum selalu menjadi ruang dialog yang setara, dan penyelesaian sengketa di
Pengadilan Hubungan Industrial masih dipandang lambat serta mahal oleh banyak
pekerja. Ketika saluran-saluran formal tidak cukup dipercaya atau tidak cukup
efektif, konflik tidak menghilang. Ia hanya mencari saluran lain.
Karena itu, demonstrasi, mogok kerja, gugatan ke Mahkamah Konstitusi,
bahkan pembentukan partai politik oleh gerakan buruh, dapat dipahami sebagai
gejala yang sama: upaya mencari ruang ketika ruang yang tersedia dianggap belum
memadai. Dalam hubungan industrial, konflik tidak pernah benar-benar dapat
ditekan hingga lenyap. Ia hanya berpindah dari satu arena ke arena yang lain.
Pelajaran terpenting dari seluruh pembahasan ini adalah bahwa
keberhasilan sebuah sistem hubungan industrial tidak diukur dari sedikitnya
konflik, melainkan dari kemampuannya mengelola konflik secara damai, adil, dan
dapat dipercaya. Harmoni bukanlah keadaan tanpa konflik, melainkan keadaan
ketika konflik memiliki saluran yang sah untuk disuarakan, dirundingkan, dan
diselesaikan.
Konflik perburuhan bukanlah tanda bahwa hubungan industrial gagal. Yang
menandakan kegagalan adalah ketika konflik tidak lagi memiliki institusi yang
dipercaya untuk menyalurkannya.
* * *
Kita memulai bab ini dengan tiga kursi di satu meja. Kini kita dapat
melihat bahwa seluruh hubungan industrial Indonesia pada akhirnya bergantung
pada apa yang terjadi di meja itu. Dua poros konflik yang kita bahas—antara
negara dan pasar, serta antara buruh dan pengusaha—bukanlah penyakit yang dapat
disembuhkan sekali untuk selamanya. Keduanya adalah ketegangan yang melekat
dalam setiap masyarakat industrial. Yang membedakan sebuah sistem yang adil
dari yang tidak adil bukanlah ada atau tidak adanya konflik, melainkan apakah
konflik itu diberi ruang yang sah untuk disuarakan, dirundingkan, dan
diselesaikan secara seimbang.
Di sinilah tantangan Indonesia hari ini. Saluran-saluran itu memang telah
dibangun sejak Reformasi—serikat pekerja, lembaga tripartit, mekanisme
perundingan, pengadilan hubungan industrial—tetapi daya kerjanya masih jauh
dari sempurna. Ketika institusi tidak cukup kuat menampung perbedaan
kepentingan, konflik tidak menghilang. Ia berpindah bentuk: menjadi demonstrasi
di jalan, gugatan di Mahkamah Konstitusi, atau ketidakpuasan yang mengendap
tanpa pernah memperoleh penyelesaian.
Karena itu, penyusunan Undang-Undang Ketenagakerjaan yang baru merupakan
lebih dari sekadar pekerjaan menyusun pasal-pasal hukum. Ia adalah kesempatan
untuk memperkuat institusi yang memungkinkan konflik dikelola secara
demokratis—memperbaiki perundingan kolektif, memperkuat dialog tripartit,
memperluas akses terhadap keadilan, dan membangun keseimbangan yang lebih sehat
antara efisiensi, keadilan, dan suara.
Namun di balik seluruh pembahasan tentang dua poros konflik ini, ada
sebuah ironi yang belum kita sentuh. Seluruh perdebatan tadi—tentang negara dan
pasar, tentang buruh dan pengusaha, tentang perundingan, serikat, hingga
pengadilan—diam-diam mengandaikan bahwa seseorang sudah diakui sebagai pekerja
dan sudah memiliki tempat di dalam sistem.
Padahal, bagi puluhan juta orang Indonesia, anggapan itu tidak berlaku.
Di meja tripartit tidak ada kursi bagi pedagang kaki lima, pekerja rumah
tangga, pengemudi ojek daring, pekerja platform digital, petani kecil, maupun
jutaan pekerja informal lainnya. Mereka tidak memiliki hubungan kerja yang
jelas, tidak memiliki majikan yang dapat dimintai pertanggungjawaban, sering
kali tidak memiliki serikat yang mewakili, bahkan dalam banyak keadaan tidak
sepenuhnya diakui oleh hukum sebagai pekerja yang berhak atas perlindungan yang
sama.
Dengan demikian, persoalan terbesar ketenagakerjaan Indonesia mungkin
bukan terletak pada bagaimana menyelesaikan konflik di dalam sistem, melainkan
pada kenyataan bahwa sebagian terbesar pekerjanya masih berada di luar
sistem itu sendiri.
Selama ini kita membahas mereka yang duduk di meja perundingan. Bab
berikutnya membahas mereka yang bahkan tidak pernah diundang ke meja itu.
Bab
12 ·
YANG TERLUPAKAN: INFORMAL, PEKERJA RUMAH TANGGA, MIGRAN, DAN EKONOMI GIG
Dalam bab ini:
•
Delapan puluh enam juta yang tak terlihat
•
Sektor informal sebagai terra incognita hukum
•
Pekerja rumah tangga dan undang-undang yang tertahan
•
Pekerja migran: devisa dan kerentanan
•
Ekonomi gig dan akrobat kemitraan
•
Bos tanpa wajah: manajemen algoritmik
•
Mendefinisikan ulang "hubungan kerja"
Hukum
melindungi mereka yang ia akui sebagai pekerja; tragedi terbesar
ketenagakerjaan Indonesia adalah berapa banyak yang tidak ia akui.
* * *
Mari kita mulai dengan satu angka yang seharusnya mengguncang cara kita
memandang dunia kerja Indonesia. Pada Februari 2025, Badan Pusat Statistik
mencatat bahwa dari sekitar 146 juta penduduk Indonesia yang bekerja, sebanyak
86,58 juta orang—atau 59,40 persen—bekerja di sektor informal (BPS 2025).
Dengan kata lain, hampir enam dari setiap sepuluh orang yang bekerja di negeri
ini mencari nafkah di luar hubungan kerja formal: sebagai pedagang kaki lima,
petani, nelayan, pekerja rumah tangga, pengemudi ojek daring, pekerja lepas,
atau pelaku usaha mikro yang sering kali nyaris tak dapat dibedakan dari buruh.
Yang lebih penting lagi, angka ini bukan penyimpangan sementara. Selama
lebih dari satu dekade, proporsi pekerja informal di Indonesia relatif bertahan
pada kisaran 57 hingga 60 persen, bahkan pada beberapa tahun melampaui enam
puluh persen. Informalitas, dengan demikian, bukanlah sisa pembangunan yang
segera menghilang. Ia adalah bentuk utama dunia kerja Indonesia.
Renungkan apa arti kenyataan ini terhadap seluruh pembahasan yang telah
kita lalui. Selama Bagian Tiga, kita membahas undang-undang ketenagakerjaan,
upah minimum, kontrak kerja, pesangon, penyelesaian perselisihan, hingga
jaminan sosial. Seluruh bangunan itu berdiri di atas satu asumsi yang jarang
diucapkan secara terbuka: bahwa seorang pekerja memiliki hubungan kerja yang
jelas dengan seorang pemberi kerja yang jelas.
Tetapi bagi mayoritas pekerja Indonesia, asumsi itu tidak berlaku.
Mereka tidak memiliki kontrak kerja tertulis. Banyak yang tidak memiliki
majikan yang dapat dimintai pertanggungjawaban. Sebagian dibayar berdasarkan
hasil, sebagian berdasarkan pesanan, sebagian lagi bergantung pada pelanggan
atau algoritma platform digital. Akibatnya, berbagai perlindungan yang tampak
kokoh di dalam undang-undang—upah minimum, pesangon, perundingan kolektif,
bahkan sebagian besar program jaminan sosial—berhenti tepat di batas dunia
kerja formal.
Di sinilah paradoks terbesar ketenagakerjaan Indonesia muncul. Semakin
jauh kita masuk ke dalam hukum, semakin sedikit pekerja yang benar-benar
dicakup olehnya. Hubungan kerja formal, yang menjadi titik tolak hampir seluruh
arsitektur hukum perburuhan, justru bukanlah pengalaman mayoritas pekerja
Indonesia.
Bab ini membahas mereka yang selama ini berada di luar fokus pembicaraan
itu. Bukan karena mereka bekerja lebih sedikit, melainkan karena hukum dibangun
dengan cara yang membuat mereka nyaris tak terlihat. Dan jika lebih dari
separuh pekerja sebuah negara berada di luar jangkauan perlindungan yang
dirancang untuk pekerja, maka persoalannya bukan lagi sekadar kekurangan
kebijakan. Persoalannya adalah bahwa definisi kita tentang siapa yang
disebut pekerja perlu dipikirkan kembali.
Sektor
Informal sebagai Terra Incognita Hukum
Gambar 12.1 Komposisi pekerja formal dan informal, Februari 2025
(BPS).
Istilah "sektor informal", sebagaimana telah kita
singgung pada Bab 5, pertama kali diperkenalkan oleh antropolog Keith Hart pada
awal 1970-an melalui penelitiannya tentang kehidupan ekonomi di kota-kota
Afrika. Menariknya, konsep ini lahir bukan dari pengalaman negara-negara
industri di Utara, melainkan dari kenyataan negara-negara berkembang di Belahan
Selatan. Sejak awal, sektor informal digunakan untuk menjelaskan sesuatu yang
tidak dapat diterangkan oleh teori hubungan kerja klasik: kenyataan bahwa
sebagian besar orang bekerja tanpa hubungan kerja formal, tetapi tetap menjadi
tulang punggung perekonomian.
Indonesia merupakan contoh yang sangat jelas dari kenyataan tersebut.
Sektor informal mencakup spektrum pekerjaan yang sangat luas: pedagang kaki
lima, petani gurem, buruh tani, nelayan kecil, pengemudi ojek, pekerja
serabutan, perajin rumahan, pekerja lepas, hingga jutaan usaha mikro yang
dijalankan oleh satu atau dua orang. Pekerjaan mereka berbeda-beda, tetapi
memiliki satu kesamaan yang mendasar. Mereka berada di luar sebagian besar
perlindungan hukum ketenagakerjaan. Tidak ada kepastian mengenai upah minimum,
tidak ada pesangon ketika kehilangan pekerjaan, tidak ada mekanisme perundingan
kolektif, dan sering kali tidak ada pemberi kerja yang dapat dimintai
pertanggungjawaban. Mereka bekerja di sebuah terra incognita—wilayah
yang selama ini belum sepenuhnya dipetakan dan dijangkau oleh perlindungan
negara.
Di dalam dunia informal ini terdapat satu lapisan kerentanan lain yang
tidak kalah penting, yaitu gender. Data menunjukkan bahwa perempuan
secara tidak proporsional terkonsentrasi di sektor informal. Pada 2023, sekitar
64 persen perempuan yang bekerja berada di sektor informal, dibandingkan
sekitar 56 persen laki-laki. Banyak perempuan bekerja sebagai pedagang kecil,
pekerja rumah tangga, pekerja rumahan, pelaku usaha mikro, atau pekerja
keluarga yang tidak dibayar—jenis-jenis pekerjaan yang umumnya memiliki
perlindungan paling lemah.
Kenyataan ini bukan kebetulan. Sebagaimana telah kita bahas pada Bab 6,
perempuan juga memikul sebagian besar kerja reproduksi—mengasuh anak, merawat
anggota keluarga, mengurus rumah tangga, dan berbagai bentuk kerja perawatan
lainnya. Tanggung jawab tersebut membuat banyak perempuan membutuhkan pekerjaan
yang lebih fleksibel, meskipun fleksibilitas itu sering harus dibayar dengan
rendahnya pendapatan, lemahnya perlindungan hukum, dan terbatasnya akses
terhadap jaminan sosial.
Akibatnya, dua bentuk kerentanan saling bertumpuk. Informalitas
menciptakan ketidakpastian ekonomi, sementara ketimpangan gender memperbesar
risiko yang harus ditanggung. Menjadi pekerja informal berarti menghadapi
perlindungan yang terbatas; menjadi perempuan pekerja informal sering kali
berarti menghadapi perlindungan yang lebih terbatas lagi. Karena itu, persoalan
sektor informal tidak hanya menyangkut hubungan kerja, tetapi juga menyangkut
kesetaraan gender dan pengakuan terhadap kerja yang selama ini berada di
pinggiran sistem perlindungan ketenagakerjaan.
Pekerja
Rumah Tangga dan Undang-Undang yang Tertahan
Tidak ada gambaran yang lebih jelas tentang paradoks ketenagakerjaan
Indonesia daripada nasib pekerja rumah tangga (PRT). Jutaan orang —hampir
seluruhnya perempuan— bekerja setiap hari di rumah orang lain: memasak,
membersihkan, mencuci, merawat anak, mendampingi orang lanjut usia, dan
mengurus berbagai pekerjaan domestik yang memungkinkan sebuah rumah tangga
berfungsi.
Ironisnya, pekerjaan inilah yang justru memungkinkan jutaan orang lain
bekerja di sektor formal. Seorang dokter dapat berangkat ke rumah sakit,
seorang guru dapat mengajar di sekolah, seorang pegawai dapat bekerja di
kantor, karena ada seseorang yang mengurus rumah, anak, atau orang tua mereka.
Sebagaimana telah kita bahas pada Bab 6, pekerjaan ini merupakan bagian dari kerja
reproduksi sosial —kerja yang memelihara manusia dan memungkinkan seluruh
kegiatan ekonomi terus berlangsung.
Namun justru pekerjaan yang menopang pekerjaan orang lain inilah yang
paling lama berada di pinggir perlindungan hukum. Dalam praktik, banyak pekerja
rumah tangga bekerja tanpa kontrak tertulis, tanpa batas jam kerja yang jelas,
tanpa standar upah minimum, tanpa jaminan sosial, tanpa mekanisme penyelesaian
perselisihan, dan tanpa ruang untuk berunding secara kolektif. Karena pekerjaan
dilakukan di dalam rumah tangga yang bersifat privat, pengawasan juga jauh
lebih sulit dilakukan. Akibatnya, pekerja rumah tangga menghadapi risiko
eksploitasi, kekerasan, hingga pelecehan yang lebih besar dibandingkan banyak
kelompok pekerja lainnya.
Selama bertahun-tahun, Indonesia berupaya menutup kekosongan perlindungan
ini melalui Rancangan Undang-Undang Perlindungan Pekerja Rumah Tangga (RUU
PPRT). Namun perjalanan rancangan undang-undang tersebut justru menjadi
cerminan dari posisi pekerja rumah tangga itu sendiri. Sejak pertama kali
diusulkan hampir dua dekade lalu, RUU PPRT berulang kali masuk dan keluar dari
Program Legislasi Nasional, mengalami penundaan, dan hingga pembahasan terakhir
masih belum disahkan menjadi undang-undang.
Perjalanan yang begitu panjang ini menyampaikan pelajaran yang penting.
Perlindungan hukum tidak hanya ditentukan oleh seberapa besar kerentanan suatu
kelompok, tetapi juga oleh seberapa kuat suara politik yang mampu
memperjuangkannya. Pekerja rumah tangga merupakan salah satu kelompok pekerja
yang paling rentan, tetapi justru termasuk yang paling lemah daya tawarnya
dalam proses pembentukan kebijakan.
Karena itu, persoalan pekerja rumah tangga bukan semata-mata persoalan
hubungan kerja di dalam rumah tangga. Ia menjadi ujian yang lebih besar bagi
hukum ketenagakerjaan Indonesia: apakah hukum mampu melindungi pekerjaan karena
nilai sosialnya, atau hanya karena pekerjaan itu berlangsung di dalam hubungan
kerja formal yang selama ini menjadi titik tolak perlindungan.
Pekerja
Migran: Devisa dan Kerentanan
Jika sebagian pekerja yang terlupakan bekerja di dalam negeri tanpa
perlindungan yang memadai, sebagian lainnya justru menjadi rentan karena
bekerja jauh melampaui batas negara. Menurut perkiraan Bank Dunia, sekitar
sembilan juta warga negara Indonesia bekerja di luar negeri sebagai pekerja
migran—setara dengan sekitar tujuh persen angkatan kerja nasional. Dari hasil
kerja mereka mengalir remitansi bernilai miliaran dolar Amerika Serikat setiap
tahun, yang menjadi sumber penghidupan bagi jutaan keluarga sekaligus salah
satu penyumbang devisa penting bagi perekonomian Indonesia.
Bagi banyak orang, migrasi merupakan jalan keluar dari keterbatasan
kesempatan kerja di dalam negeri. Upah yang diperoleh di negara tujuan sering
kali beberapa kali lebih tinggi dibandingkan pekerjaan serupa di Indonesia.
Tidak sedikit keluarga yang mampu menyekolahkan anak, membangun rumah, atau
keluar dari kemiskinan berkat penghasilan yang dikirim pulang oleh anggota
keluarganya yang bekerja di luar negeri.
Namun kesempatan itu datang bersama kerentanan yang tidak kecil. Sebagian
besar pekerja migran Indonesia bekerja di sektor-sektor yang dikenal sebagai 3D
jobs—dirty, dangerous, dan difficult—pekerjaan yang berat,
berbahaya, dan kurang diminati oleh tenaga kerja lokal di negara tujuan. Mereka
juga menghadapi persoalan yang jauh lebih rumit dibandingkan pekerja di dalam
negeri. Hubungan kerja mereka melintasi batas yurisdiksi: warga negara Indonesia,
bekerja untuk pemberi kerja asing, di bawah sistem hukum negara lain.
Akibatnya, ketika terjadi pelanggaran hak, perlindungan hukum sering kali
terputus di antara dua negara.
Karena itu, pekerja migran menghadapi berbagai risiko yang berlapis:
kontrak yang tidak dipenuhi, upah yang tidak dibayarkan, jam kerja yang
berlebihan, penyitaan dokumen perjalanan, kekerasan fisik maupun seksual,
hingga perdagangan orang. Kerentanan tersebut semakin besar bagi mereka yang
berangkat melalui jalur tidak resmi, karena sejak awal mereka berada di luar
mekanisme perlindungan negara.
Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2017 tentang Pelindungan Pekerja Migran
Indonesia merupakan langkah penting untuk mengubah pendekatan negara. Jika
sebelumnya perhatian lebih banyak diarahkan pada proses penempatan
tenaga kerja ke luar negeri, undang-undang ini menempatkan pelindungan
sebagai tujuan utama, mulai dari tahap sebelum keberangkatan, selama bekerja,
hingga setelah kembali ke Indonesia. Pergeseran ini mencerminkan perubahan cara
pandang yang penting: pekerja migran bukan sekadar komoditas ekspor tenaga
kerja, melainkan warga negara yang hak-haknya tetap harus dijamin di mana pun
mereka bekerja.
Namun sebagaimana banyak bidang lain dalam ketenagakerjaan Indonesia,
tantangan terbesar terletak pada pelaksanaannya. Berbagai kasus penyiksaan,
eksploitasi, perdagangan orang, penahanan upah, dan pelanggaran kontrak
menunjukkan bahwa masih terdapat jarak yang lebar antara perlindungan yang
dijanjikan oleh undang-undang dan perlindungan yang benar-benar dirasakan oleh
pekerja migran. Selama perlindungan itu berhenti di perbatasan negara, pekerja
migran akan tetap menjadi bagian dari kelompok pekerja yang bekerja keras bagi
Indonesia, tetapi masih terlalu sering menghadapi risiko seorang diri.
Ekonomi
Gig dan Akrobat Kemitraan
Kelompok pekerja yang paling baru sekaligus paling cepat berkembang
justru lahir dari teknologi digital. Dalam satu dasawarsa terakhir, ekonomi
platform telah menciptakan jutaan bentuk pekerjaan baru: pengemudi ojek dan
taksi daring, kurir, pekerja lepas digital, hingga berbagai penyedia jasa yang
bekerja melalui aplikasi. Diperkirakan sekitar tujuh juta orang di Indonesia menggantungkan
penghidupannya sebagai pengemudi ojek daring saja—sebuah jumlah yang lebih
besar daripada penduduk banyak negara.
Mereka bekerja dengan cara yang tampak berbeda dari hubungan kerja
konvensional. Tidak ada kantor, tidak ada mesin absensi, dan tidak ada atasan
yang memberikan instruksi secara langsung. Yang ada hanyalah sebuah aplikasi di
telepon genggam: menerima pesanan, menentukan rute, menghitung tarif, menilai
kinerja, hingga memutus akses terhadap pekerjaan.
Di sinilah muncul salah satu persoalan hukum yang paling penting dalam
dunia kerja modern. Perusahaan platform tidak mengklasifikasikan para pengemudi
sebagai pekerja, melainkan sebagai mitra. Dengan demikian,
hubungan yang dibangun dipandang sebagai hubungan kemitraan berdasarkan hukum
perdata, bukan hubungan kerja sebagaimana dimaksud dalam hukum ketenagakerjaan.
Perbedaan istilah ini membawa konsekuensi yang sangat besar. Jika
seseorang dipandang sebagai pekerja, ia berhak atas berbagai perlindungan
seperti upah minimum, jaminan sosial ketenagakerjaan, pesangon, dan
penyelesaian perselisihan melalui Pengadilan Hubungan Industrial. Sebaliknya,
jika ia dipandang sebagai mitra, sebagian besar perlindungan tersebut tidak
berlaku. Hingga kini, berbagai kebijakan pemerintah mengenai transportasi
berbasis aplikasi pada dasarnya masih mempertahankan konstruksi kemitraan tersebut.
Namun persoalannya bukan terletak pada nama kontraknya, melainkan pada
kenyataan hubungan kerjanya.
Sebagaimana telah kita bahas pada Bab 8, Undang-Undang Ketenagakerjaan
mengenal tiga unsur pokok hubungan kerja: adanya pekerjaan, adanya upah, dan
adanya perintah. Ketiga unsur tersebut, menurut banyak kajian akademik maupun
berbagai putusan pengadilan di sejumlah negara, sesungguhnya sangat mungkin
ditemukan dalam hubungan antara pengemudi dan perusahaan platform.
Pekerjaan yang dilakukan jelas ada. Penghasilan diperoleh melalui
platform. Dan yang paling menentukan adalah adanya kendali. Platform
menetapkan tarif, menentukan pembagian insentif, mengalokasikan pesanan melalui
algoritma, menetapkan standar pelayanan, mengawasi kinerja melalui sistem
penilaian pelanggan, hingga menjatuhkan sanksi berupa penurunan prioritas atau
penghentian akses (suspend) secara sepihak.
Majikan memang tidak lagi hadir sebagai seorang penyelia yang berdiri di
samping pekerja. Tetapi fungsi pengawasan itu tidak hilang; ia berubah menjadi
algoritma.
Inilah sebabnya banyak akademisi menyebut hubungan tersebut sebagai kemitraan
semu (bogus self-employment atau false self-employment). Di
atas kertas, pengemudi tampak sebagai pelaku usaha yang bebas menentukan cara
bekerjanya sendiri. Dalam praktiknya, sebagian besar aspek penting pekerjaannya
tetap dikendalikan oleh platform. Kebebasan formal berjalan berdampingan dengan
subordinasi yang nyata.
Kasus pekerja platform memperlihatkan batas paling mutakhir dari hukum
ketenagakerjaan Indonesia. Selama hukum hanya mengenali dua kategori—pekerja
dan mitra—sementara teknologi melahirkan bentuk hubungan kerja yang berada di
antara keduanya, semakin banyak pekerja akan berada di wilayah abu-abu hukum.
Persoalannya bukan sekadar apakah mereka disebut pekerja atau mitra, melainkan
apakah hukum masih mampu mengenali bentuk-bentuk kekuasaan baru yang tidak lagi
dijalankan oleh manusia, melainkan oleh algoritma.
Bos
tanpa Wajah: Manajemen Algoritmik
Yang menjadikan kerja platform berbeda secara mendasar bukanlah
penggunaan aplikasi, melainkan cara kekuasaan dijalankan di dalamnya. Dalam
hubungan kerja konvensional, perintah datang dari seorang manusia—mandor,
supervisor, atau manajer—yang dapat diajak berbicara, diprotes, dinegosiasikan,
bahkan dimintai pertanggungjawaban. Dalam kerja platform, fungsi-fungsi itu
dijalankan oleh algoritma. Sistem menentukan siapa yang memperoleh pesanan,
berapa tarif yang diterima, bagaimana kinerja dinilai, hingga kapan seseorang
diberi sanksi atau kehilangan akses terhadap pekerjaannya.
Bagi banyak pengemudi, algoritma menjadi atasan yang hadir setiap saat
tetapi hampir tidak pernah terlihat. Ketika akun mereka dikenai suspend,
misalnya, sering kali tidak jelas alasan yang digunakan sistem, bagaimana
keputusan itu dibuat, kepada siapa keberatan dapat diajukan, atau bagaimana
kesalahan dapat diperbaiki. Kekuasaan tetap ada, tetapi wajahnya menghilang.
Pembaca yang telah mengikuti bagian teori buku ini akan mengenali bahwa
fenomena tersebut bukan sesuatu yang sepenuhnya baru. Elizabeth Anderson, pada
Bab 2, menggambarkan tempat kerja sebagai bentuk pemerintahan privat,
yakni ruang tempat pemberi kerja menjalankan kekuasaan yang luas atas pekerja.
Yang berubah pada ekonomi platform bukan keberadaan kekuasaan itu, melainkan
cara ia dijalankan. Pemerintahan privat kini beroperasi melalui algoritma—lebih
otomatis, lebih sulit dipahami, dan sering kali lebih sukar dimintai
pertanggungjawaban.
Hal yang sama dapat dibaca melalui analisis Harry Braverman dan Michael
Burawoy pada Bab 3. Jika pada era industri pengawasan dilakukan melalui ban
berjalan, jadwal kerja, dan mandor di lantai pabrik, maka pada era digital
fungsi tersebut dijalankan oleh data, sistem pemeringkatan, pelacakan lokasi
secara waktu nyata, dan algoritma yang terus mengukur produktivitas pekerja.
Teknologi, dengan demikian, tidak menghapus hubungan subordinasi; ia mengubah
bentuknya.
Karena itu, persoalan utama kerja platform sesungguhnya bukan teknologi,
melainkan tata kelola kekuasaan. Selama algoritma dapat menentukan penghasilan,
mengalokasikan pekerjaan, dan menjatuhkan sanksi tanpa transparansi maupun
mekanisme keberatan yang memadai, maka pertanyaan klasik hukum ketenagakerjaan
tetap relevan: siapa yang memegang kuasa, kepada siapa kuasa itu harus
dipertanggungjawabkan, dan hak apa yang dimiliki mereka yang berada di
bawahnya.
Namun para pekerja platform tidak tinggal diam. Pada pertengahan 2025,
ribuan pengemudi ojek daring di berbagai kota melakukan aksi off-bid—mematikan
aplikasi secara serentak—untuk memprotes besarnya potongan platform yang mereka
nilai dapat mencapai hampir separuh pendapatan mereka. Mereka menuntut
pembatasan potongan aplikasi, transparansi sistem, dan perlindungan yang lebih
adil.
Tekanan tersebut mulai menghasilkan perubahan. Pemerintah lebih dahulu
mendorong pemberian bonus hari raya bagi pengemudi platform, kemudian
memperkuat perlindungan melalui Peraturan Presiden Nomor 27 Tahun 2026 tentang
Pelindungan Pekerja Transportasi Online yang diumumkan bertepatan dengan Hari
Buruh 2026. Salah satu ketentuan pentingnya adalah pembatasan potongan biaya
aplikasi hingga paling banyak delapan persen.
Perkembangan ini menandai sesuatu yang lebih besar daripada sekadar
perubahan angka potongan. Untuk pertama kalinya, negara mulai masuk ke ruang
yang selama ini hampir sepenuhnya diatur oleh algoritma perusahaan platform.
Jika selama satu dekade terakhir platform menentukan sendiri aturan mainnya,
kini negara mulai menegaskan bahwa bahkan kekuasaan yang dijalankan oleh
algoritma tetap harus tunduk pada prinsip-prinsip perlindungan pekerja. Itulah
salah satu medan baru hukum ketenagakerjaan abad ke-21.
Mendefinisikan
Ulang "Hubungan Kerja"
Keempat kelompok yang telah kita bahas—pekerja informal, pekerja rumah
tangga, pekerja migran, dan pekerja platform—dirangkum dalam Tabel 12.1.
Sekilas mereka tampak tidak saling berkaitan. Sebagian bekerja tanpa kontrak,
sebagian bekerja di ruang privat, sebagian melintasi batas negara, dan sebagian
lagi bekerja melalui algoritma. Namun semuanya dipersatukan oleh satu persoalan
yang sama: mereka berada di luar definisi sempit hubungan kerja yang
selama ini menjadi pintu masuk seluruh perlindungan hukum ketenagakerjaan.
Tabel 12.1. Empat Kelompok yang Terlupakan
|
Kelompok |
Skala |
Kerentanan
utama |
Status
hukum |
|
Pekerja informal |
±86,6 juta (59,4% pekerja) |
Tanpa upah minimum, jaminan sosial, kepastian |
Di luar rezim ketenagakerjaan formal |
|
Pekerja rumah tangga |
Jutaan, mayoritas perempuan |
Isolasi, jam tak terbatas, rentan kekerasan |
RUU PPRT tertahan ±2 dekade |
|
Pekerja migran |
±9 juta (±7% angkatan kerja) |
Rantai perlindungan putus lintas batas |
UU 18/2017, implementasi timpang |
|
Pekerja gig/platform |
±7 juta pengemudi daring |
Kemitraan semu, manajemen algoritmik |
"Mitra"; RUU Pekerja Lepas (Prolegnas 2026) |
Di sinilah letak ujian terbesar hukum ketenagakerjaan Indonesia. Selama
hubungan kerja dipahami semata-mata sebagai hubungan antara pekerja dan pemberi
kerja yang memenuhi tiga unsur klasik—pekerjaan, upah, dan perintah—jutaan
orang yang bekerja dalam bentuk-bentuk baru akan terus berada di luar jangkauan
perlindungan. Persoalan terbesar abad ke-21 bukan lagi apakah mereka bekerja,
melainkan apakah hukum bersedia mengakui bahwa mereka adalah pekerja.
Karena itu, tantangan pembaruan hukum ketenagakerjaan bukan sekadar
menambah pasal-pasal baru, melainkan memperluas cara pandang tentang siapa yang
berhak memperoleh perlindungan. Perlindungan tidak lagi dapat bergantung
sepenuhnya pada bentuk hubungan kerja yang lahir pada era pabrik abad ke-20,
ketika tempat kerja jelas, majikan mudah diidentifikasi, dan pekerjaan
berlangsung dalam satu yurisdiksi negara. Dunia kerja telah berubah lebih cepat
daripada hukum yang mengaturnya.
Indonesia tidak sendirian menghadapi tantangan tersebut. Sejumlah negara
mulai mencari jalan baru. Singapura, melalui Platform Workers Act 2024,
dan Malaysia, melalui Gig Workers Bill 2025, memilih pendekatan lex
specialis: mengakui pekerja platform sebagai kategori hukum tersendiri yang
memperoleh perlindungan tertentu—seperti jaminan sosial, perlindungan
kecelakaan kerja, dan hak untuk berorganisasi—tanpa harus sepenuhnya
diperlakukan sebagai pekerja tetap. Pendekatan ini menunjukkan bahwa pilihan
hukum tidak selalu harus terjebak pada dua kutub, pekerja atau mitra; hukum
dapat menciptakan kategori baru ketika kenyataan sosial memang melahirkannya.
Indonesia kini berada di persimpangan yang serupa. Penyusunan ulang
Undang-Undang Ketenagakerjaan setelah Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor
168/PUU-XXI/2023, bersamaan dengan masuknya Rancangan Undang-Undang Pekerja
Lepas atau Pekerja Ekonomi Gig ke dalam Program Legislasi Nasional Prioritas
2026, membuka kesempatan yang jarang terjadi: bukan sekadar memperbaiki aturan
yang lama, tetapi meninjau kembali pengertian dasar tentang hubungan kerja itu
sendiri. Pernyataan Menteri Ketenagakerjaan bahwa perlindungan pekerja gig
merupakan kebutuhan yang "sangat mendesak" menunjukkan bahwa
kesadaran akan tantangan tersebut mulai tumbuh.
Pada akhirnya, persoalan yang dihadapi bukan hanya tentang pekerja
platform, pekerja rumah tangga, pekerja migran, atau pekerja informal.
Persoalannya jauh lebih mendasar: apakah hukum ketenagakerjaan akan terus
melindungi hanya mereka yang sesuai dengan definisinya, ataukah ia bersedia
mengubah definisinya agar mampu melindungi mereka yang selama ini berada di
luar jangkauannya. Masa depan hukum ketenagakerjaan Indonesia sangat mungkin
ditentukan oleh jawaban atas pertanyaan sederhana itu.
Bab ini menunjukkan bahwa batas sesungguhnya dari hukum ketenagakerjaan
Indonesia bukan terletak pada lemahnya perlindungan, melainkan pada sempitnya
definisi tentang siapa yang dianggap sebagai pekerja. Selama definisi itu tidak
berubah, setiap bentuk kerja baru akan terus melahirkan kelompok pekerja baru
yang berada di luar perlindungan
* * *
Kita membuka bab ini dengan sebuah angka: 86 juta pekerja. Kini kita tahu
makna angka itu. Seluruh arsitektur hukum ketenagakerjaan yang kita bahas
sepanjang Bagian Tiga—undang-undang, upah minimum, pesangon, dan jaminan
sosial—pada dasarnya dirancang untuk pekerja dalam hubungan kerja formal.
Padahal, mayoritas pekerja Indonesia justru berada di luarnya.
Di sinilah letak tantangan terbesar hukum ketenagakerjaan Indonesia.
Persoalannya bukan semata-mata apakah perlindungan bagi pekerja formal sudah
memadai, melainkan berapa banyak orang yang bahkan belum diakui sebagai pekerja
oleh hukum. Pekerja rumah tangga, pekerja migran, pekerja platform, dan jutaan pekerja
informal menopang perekonomian setiap hari, tetapi masih berada di pinggir
perlindungan. Karena itu, keberhasilan undang-undang ketenagakerjaan yang baru
tidak terutama diukur dari seberapa tinggi ia menaikkan upah minimum atau
mengubah formula pesangon, melainkan dari apakah ia mampu memperluas pengakuan
dan perlindungan kepada mereka yang selama ini tak terlihat. Sebab partisipasi
yang bermakna, sebagaimana ditegaskan Mahkamah Konstitusi, hanya benar-benar
bermakna jika juga menghadirkan suara mereka yang selama ini tidak pernah
memiliki tempat untuk bersuara.
Namun kerentanan pekerja tidak berhenti pada bentuk hubungan kerjanya. Di
balik status formal maupun informal, ada lapisan kerentanan lain yang melekat
pada tubuh manusia itu sendiri—pada gender, disabilitas, usia, dan keselamatan
saat bekerja. Ke dimensi inilah pembahasan kita berlanjut pada bab berikutnya.
Bab
13 ·
TUBUH, GENDER, INKLUSI, DAN KESELAMATAN KERJA
Dalam bab ini:
•
Tubuh yang terlupakan di balik abstraksi
•
Keselamatan kerja: tubuh sebagai medan pertama
•
Gender: jurang partisipasi, jurang upah, beban ganda
•
Hak maternitas dan ambivalensinya
•
Kekerasan seksual dan integritas tubuh
•
Disabilitas: ketika kerja menuntut tubuh baku
•
Dari kesetaraan formal ke kesetaraan substantif
Pada
akhirnya, semua kerja dikerjakan oleh tubuh — dan setiap rezim ketenagakerjaan,
disadari atau tidak, adalah juga rezim atas tubuh.
* * *
Sepanjang dua belas bab yang telah kita lalui, kita berbicara tentang
upah, kontrak, mazhab, undang-undang, konflik, dan kelompok yang terlupakan.
Semua itu adalah abstraksi yang penting. Tetapi ada satu kenyataan konkret yang
berdiri di balik setiap abstraksi itu, dan yang terlalu mudah terlupakan justru
karena ia begitu mendasar: bahwa semua kerja, pada akhirnya, dikerjakan oleh
sebuah tubuh. Tubuh yang lelah dan menua. Tubuh yang bisa terluka oleh
mesin dan jatuh dari ketinggian. Tubuh yang berjenis kelamin, yang mengandung
dan melahirkan. Tubuh yang dapat dilecehkan dan dilanggar integritasnya. Tubuh
yang beragam kemampuannya, yang tidak selalu sesuai dengan cetakan
"pekerja ideal" yang dibayangkan dunia kerja.
Bab ini adalah tentang tubuh itu — tentang titik-titik tempat
ketenagakerjaan bersentuhan paling langsung dan paling jasmaniah dengan
martabat manusia yang kita bahas pada Bab 2. Sebab di sinilah taruhannya
menjadi paling nyata: bukan lagi soal angka di slip gaji, melainkan soal
keselamatan raga, kesetaraan jenis kelamin, keutuhan tubuh, dan pengakuan atas
keberagaman kemampuan. Empat dimensi inilah — keselamatan, gender, kekerasan
seksual, dan disabilitas — yang menjadi pokok bab ini, dan keempatnya bertemu
pada satu pertanyaan: apakah hukum ketenagakerjaan melihat manusia yang utuh,
ataukah hanya satuan tenaga kerja yang abstrak?
Keselamatan
Kerja: Tubuh sebagai Medan Pertama
Bentuk paling dasar dari sentuhan antara kerja dan tubuh adalah
keselamatan. Fondasi hukum keselamatan dan kesehatan kerja (K3) di Indonesia
adalah Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1970 tentang Keselamatan Kerja — sebuah
undang-undang yang menegaskan bahwa setiap pekerja berhak atas perlindungan
keselamatan dalam melakukan pekerjaannya, dan setiap pemberi kerja berkewajiban
menyediakan lingkungan kerja yang aman. Di belakangnya berdiri Jaminan
Kecelakaan Kerja yang kita bahas pada Bab 10 sebagai jaring penangkap ketika
kecelakaan tetap terjadi.
Namun jurang antara hak normatif dan kenyataan, yang telah menjadi tema
berulang buku ini, kembali menganga di sini. Angka kecelakaan kerja di
Indonesia tetap tinggi, terutama di sektor-sektor padat risiko seperti
konstruksi, pertambangan, dan manufaktur — dan nyaris tak terpantau sama sekali
di sektor informal yang, sebagaimana kita lihat pada Bab 12, mencakup mayoritas
pekerja. Akar persoalannya kerap bersifat struktural: ketika keselamatan
diperlakukan sebagai biaya yang menggerus efisiensi, ia menjadi hal pertama
yang dikorbankan. Pekerja konstruksi tanpa pengaman, penambang tanpa ventilasi
memadai, buruh pabrik yang terpapar bahan berbahaya — semuanya adalah wujud
paling harfiah dari komodifikasi yang kita bahas pada Bab 2: memperlakukan
keselamatan tubuh pekerja sebagai eksternalitas yang dapat diabaikan adalah
memperlakukan pekerja itu sendiri sebagai benda, bukan manusia.
Gender:
Jurang Partisipasi, Jurang Upah, Beban Ganda
Gambar 13.1 Kesenjangan gender: partisipasi angkatan kerja dan upah
(SAKERNAS Feb 2025).
Tubuh yang bekerja juga berjenis kelamin, dan jenis kelamin itu, dalam
dunia kerja Indonesia, masih menentukan nasib secara mencolok. Data Survei
Angkatan Kerja Nasional memperlihatkan tiga jurang yang menganga.
Yang pertama adalah jurang partisipasi. Pada Februari 2025,
Tingkat Partisipasi Angkatan Kerja laki-laki tercatat sebesar 84,34 persen,
sementara perempuan hanya 56,70 persen — selisih hampir dua puluh delapan poin
(BPS 2025). Artinya, jauh lebih sedikit perempuan yang masuk ke angkatan kerja,
sebagian besar karena beban kerja rumah tangga dan pengasuhan yang tak berbayar
membuat mereka di luar hitungan "bekerja". Yang kedua adalah jurang
upah. Pada periode yang sama, rata-rata upah pekerja laki-laki sekitar
Rp3,37 juta, sementara perempuan sekitar Rp2,61 juta — perempuan menerima
kira-kira tiga perempat dari upah laki-laki, sebuah selisih sekitar dua puluh
dua persen yang konsisten dengan temuan pemerintah sendiri. Yang ketiga adalah langit-langit
kaca (glass ceiling): perempuan tetap kurang terwakili di
posisi-posisi pengambilan keputusan, hanya mengisi sekitar sepertiga jabatan
manajerial.
Di balik ketiga jurang ini berdiri fenomena yang telah kita perkenalkan
pada Bab 5: beban ganda. Perempuan pekerja kerap menanggung dua
pekerjaan sekaligus — kerja berbayar di pasar dan kerja reproduksi tak berbayar
di rumah — sehingga partisipasi mereka di pasar kerja selalu dibatasi oleh
tanggung jawab yang tak pernah benar-benar bisa mereka lepaskan. Indonesia
telah meratifikasi Konvensi ILO Nomor 100 tentang pengupahan setara dan Nomor
111 tentang antidiskriminasi, dan Indeks Ketimpangan Gender memang menunjukkan
perbaikan bertahap. Tetapi jurang yang bertahan ini mengajarkan satu hal
penting: kesetaraan yang dijamin di atas kertas — bahwa tidak boleh ada
diskriminasi, bahwa upah harus setara — tidak otomatis menjelma menjadi
kesetaraan dalam kenyataan.
Hak
Maternitas dan Ambivalensinya
Tidak ada titik tempat tubuh perempuan dan dunia kerja bersentuhan lebih
langsung selain pada kehamilan dan kelahiran. Di sinilah Undang-Undang Nomor 4
Tahun 2024 tentang Kesejahteraan Ibu dan Anak pada Fase Seribu Hari Pertama
Kehidupan (UU KIA) menandai sebuah kemajuan yang nyata: ia memperpanjang hak
cuti melahirkan dari tiga bulan yang diatur Undang-Undang Ketenagakerjaan
menjadi hingga enam bulan — dengan tiga bulan pertama diupah penuh dan tiga
bulan berikutnya diupah tujuh puluh lima persen.
Namun undang-undang ini juga mengandung ambivalensi yang penting
untuk dilihat dengan jujur, sebagaimana ditunjukkan oleh sejumlah kritik dari
kalangan advokat perempuan. Pertama, dengan memberikan cuti yang panjang bagi
ibu sementara cuti bagi ayah tetap sangat terbatas, undang-undang ini berisiko
meneguhkan pembakuan peran berbasis gender — mengukuhkan anggapan bahwa
pengasuhan adalah urusan perempuan, justru pada saat yang dibutuhkan adalah
pelibatan ayah yang lebih setara. Kedua, perlindungan ini hanya menjangkau
pekerja di sektor formal; mayoritas perempuan yang bekerja di sektor informal,
sebagaimana kita lihat pada Bab 12, tidak memperolehnya sama sekali, sehingga
jurang antara perempuan formal dan informal justru dapat melebar. Ketiga, ada
risiko hukuman karier: jika mempekerjakan perempuan usia subur dianggap
menimbulkan biaya cuti yang panjang, sebagian pemberi kerja mungkin justru
enggan merekrut atau mempromosikan mereka. Inilah paradoks abadi dari
perlindungan: aturan yang dimaksudkan untuk memberdayakan dapat, jika tidak
dirancang cermat, sekaligus mengentalkan ketidaksetaraan yang hendak
dikoreksinya.
Kekerasan
Seksual dan Integritas Tubuh
Dimensi ketiga menyentuh keutuhan tubuh itu sendiri: hak untuk bekerja
tanpa menjadi sasaran kekerasan dan pelecehan. Selama bertahun-tahun, kekerasan
seksual di tempat kerja berlangsung dalam senyap, tanpa kerangka hukum yang
memadai untuk menanganinya. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2022 tentang Tindak
Pidana Kekerasan Seksual (UU TPKS) — disahkan pada 2022 setelah perjuangan
advokasi yang berlangsung sekitar satu dasawarsa — menjadi tonggak penting: ia
mengkriminalisasi sembilan bentuk kekerasan seksual, dari pelecehan nonfisik
hingga perbudakan seksual, dan menempatkan kepentingan korban di pusat
penanganannya. Karena pelecehan seksual merupakan bentuk yang paling sering
terjadi di tempat kerja, Kementerian Ketenagakerjaan menindaklanjutinya dengan
pedoman pencegahan dan penanganan kekerasan seksual di lingkungan kerja.
Tetapi sekali lagi, pengesahan undang-undang bukanlah akhir cerita.
Implementasi UU TPKS menghadapi hambatan serius: sebagian besar peraturan
pelaksana yang diamanatkan belum rampung dalam tenggat yang ditentukan, aparat
penegak hukum kerap belum memiliki perspektif korban yang memadai, pembuktian
sukar, dan budaya hukum yang masih patriarkal serta praktik menyalahkan korban
membuat banyak korban enggan melapor. Lebih jauh, Indonesia hingga kini belum
meratifikasi Konvensi ILO Nomor 190 tentang penghapusan kekerasan dan pelecehan
di dunia kerja — sebuah instrumen yang, bila diratifikasi, akan memperkuat
secara signifikan kerangka perlindungan ini. Integritas tubuh pekerja di tempat
kerja, dengan demikian, masih merupakan sebuah perbatasan martabat yang belum
sepenuhnya ditegakkan.
Disabilitas:
Ketika Kerja Menuntut Tubuh Baku
Dimensi keempat menyangkut keberagaman tubuh. Dunia kerja, dalam
rancangannya yang lazim, mengandaikan sebuah tubuh "baku" — tubuh
yang dapat melihat, mendengar, berjalan, dan bergerak dengan cara tertentu.
Tubuh yang menyimpang dari andaian itu — tubuh penyandang disabilitas — kerap
tersingkir bukan karena tidak mampu, melainkan karena dunia kerja tidak
dirancang untuk mengakomodasinya. Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2016 tentang
Penyandang Disabilitas menandai pergeseran paradigma yang penting: dari
pendekatan belas kasihan dan medis menuju pendekatan hak — penyandang
disabilitas bukan objek yang dikasihani, melainkan warga negara yang berhak
atas kesempatan kerja yang setara. Secara konkret, undang-undang ini mewajibkan
kuota mempekerjakan penyandang disabilitas: sekurang-kurangnya dua persen di
lingkungan pemerintah dan badan usaha milik negara/daerah, serta
sekurang-kurangnya satu persen di perusahaan swasta.
Namun, seperti dapat diduga, kuota di atas kertas kerap tak terpenuhi
dalam praktik, terhalang oleh stigma, ketiadaan aksesibilitas, dan minimnya
komitmen. Inilah tempat wawasan kapabilitas Amartya Sen dan Martha Nussbaum
dari Bab 5 menjadi sangat relevan. Tujuan inklusi bukanlah sekadar melarang
diskriminasi secara formal, melainkan secara aktif menyingkirkan hambatan
yang menghalangi seseorang mengubah kemampuannya menjadi pencapaian nyata.
Seorang penyandang disabilitas yang cakap tetapi tak dapat mengakses gedung
kantor atau memperoleh akomodasi yang wajar tidak sedang gagal karena
keterbatasan dirinya; ia gagal karena lingkungan yang tidak mengakomodasi.
Inklusi sejati menuntut bukan kebutaan terhadap perbedaan, melainkan justru
pengakuan atasnya.
Dari
Kesetaraan Formal ke Kesetaraan Substantif
Keempat dimensi yang kita bahas — dirangkum pada Tabel 13.1 — disatukan
oleh satu benang merah yang menentukan: jurang antara kesetaraan formal
dan kesetaraan substantif.
Tabel
13.1. Empat Dimensi Tubuh dan Inklusi dalam Kerja
|
Dimensi |
Dasar
hukum utama |
Yang
dilindungi |
Jurang
yang tersisa |
|
Keselamatan kerja (K3) |
UU 1/1970 |
Keselamatan dan kesehatan raga |
Angka kecelakaan tinggi; informal tak terjangkau |
|
Gender |
UU 13/2003; ILO 100 & 111 |
Partisipasi dan upah setara |
Jurang partisipasi, upah, dan langit-langit kaca |
|
Maternitas |
UU 4/2024 (KIA) |
Cuti melahirkan hingga 6 bulan |
Hanya formal; risiko peneguhan peran & hukuman karier |
|
Kekerasan seksual |
UU 12/2022 (TPKS) |
Integritas tubuh dari pelecehan |
Implementasi lemah; ILO 190 belum diratifikasi |
|
Disabilitas |
UU 8/2016 |
Kesempatan kerja setara (kuota) |
Kuota tak terpenuhi; aksesibilitas minim |
Kesetaraan formal menyatakan bahwa semua orang harus diperlakukan sama di
hadapan hukum: tidak boleh ada diskriminasi, upah harus setara, tempat kerja
harus aman, kuota harus dipenuhi. Ini penting, tetapi tidak cukup. Sebab
memperlakukan semua orang secara identik, sementara tubuh-tubuh itu
sesungguhnya berbeda — dalam jenis kelamin, dalam fungsi reproduksi, dalam
kemampuan, dalam kerentanan — justru dapat melanggengkan ketidaksetaraan.
Kesetaraan substantif, sebaliknya, mengakui bahwa keadilan sejati kadang
menuntut perlakuan yang berbeda untuk mengakomodasi perbedaan yang nyata: cuti
melahirkan bagi yang mengandung, aksesibilitas bagi yang berkebutuhan khusus,
perlindungan khusus bagi yang lebih rentan. Inilah makna terdalam dari inklusi
— dan inilah ujian yang membedakan rezim ketenagakerjaan yang sekadar netral
dari yang sungguh-sungguh adil.
* * *
Kita membuka bab ini dengan sebuah pengingat sederhana: bahwa semua kerja
dikerjakan oleh tubuh, dan bahwa setiap rezim ketenagakerjaan, disadari atau
tidak, adalah juga rezim atas tubuh. Abstraksi-abstraksi hukum dan ekonomi yang
kita telusuri sepanjang buku ini — upah, kontrak, produktivitas, fleksibilitas
— memiliki kecenderungan untuk membuat kita lupa akan kenyataan jasmaniah itu.
Bab ini berupaya mengembalikan tubuh ke pusat perhatian: tubuh yang bisa
terluka, yang berjenis kelamin, yang dapat dilanggar, yang beragam
kemampuannya.
Indonesia telah membangun komitmen-komitmen formal yang sungguh-sungguh
terhadap martabat tubuh yang bekerja: undang-undang keselamatan kerja,
undang-undang kekerasan seksual, undang-undang kesejahteraan ibu, undang-undang
penyandang disabilitas. Ini bukan pencapaian kecil. Tetapi sebagaimana kita
lihat berulang kali, jarak antara hukum tentang tubuh dan tubuh dalam kenyataan
masih lebar. Ukuran kemanusiaan sebuah rezim ketenagakerjaan, pada akhirnya,
bukanlah pada seberapa megah abstraksinya, melainkan pada apakah ia mampu
melihat manusia yang utuh — yang menua, yang mengandung, yang beragam, yang
rentan — ataukah ia hanya melihat satuan tenaga kerja yang seragam dan tak
bertubuh. Dan ada satu tubuh lagi yang menuntut perhatian khusus: tubuh yang
berpindah melintasi batas negara, yang membawa tenaganya ke negeri asing atau
yang datang dari negeri asing ke sini — tubuh yang bergerak dalam arus
globalisasi yang membentuk segala yang telah kita bahas. Kepada migrasi dan
globalisasi itulah bab berikutnya, penutup Bagian Empat, kita arahkan.
Bab
14 ·
MIGRASI DAN GLOBALISASI: PEKERJA LINTAS BATAS DAN RANTAI PASOK DUNIA
Dalam bab ini:
•
Dua anak panah dalam satu bingkai
•
Pekerja migran: mengekspor tenaga, mengimpor devisa
•
Tenaga kerja asing: kesenjangan antara angka dan
kecemasan
•
Indonesia dalam rantai pasok global
•
Standar internasional: delapan konvensi inti
•
Kedaulatan versus keterbukaan
Tenaga
kerja melintasi batas negara dengan mudah; perlindungan terhadapnya tidak.
* * *
Pada saat yang nyaris bersamaan, di dua titik berbeda di muka bumi, dua
peristiwa berlangsung. Di sebuah bandara di Jawa, seorang perempuan menaiki
pesawat menuju sebuah negara di Teluk, tempat ia akan bekerja sebagai pekerja
rumah tangga di rumah orang asing, jauh dari keluarga dan jangkauan hukum
negerinya sendiri. Pada saat yang sama, di sebuah kawasan industri pengolahan
nikel di Sulawesi, sekelompok teknisi dari Tiongkok bekerja berdampingan dengan
buruh-buruh Indonesia, mengoperasikan tungku peleburan yang dibiayai modal
asing. Dua peristiwa ini, yang tampak tak berkaitan, sesungguhnya adalah dua
sisi dari satu kenyataan yang sama: bahwa kerja, di era kita, bergerak
melintasi batas negara dalam dua arah sekaligus.
Inilah dua anak panah yang menjadi pokok bab ini — penutup Bagian Empat
dan jembatan menuju pembahasan tentang masa depan. Anak panah pertama mengarah
keluar: jutaan pekerja Indonesia yang pergi ke luar negeri sebagai pekerja
migran. Anak panah kedua mengarah masuk: tenaga kerja asing yang datang bekerja
di Indonesia. Keduanya digerakkan oleh kekuatan yang sama — globalisasi modal
dan tenaga kerja — dan keduanya membenturkan kita pada satu pertanyaan yang
sama, yang menjadi jantung seluruh bab ini: apa yang terjadi pada perlindungan
ketika kerja melintasi batas negara, sementara hukum yang melindunginya
berhenti di perbatasan?
Pekerja
Migran: Mengekspor Tenaga, Mengimpor Devisa
Anak panah pertama telah kita singgung pada Bab 12, tetapi di sini ia
menuntut pendalaman dalam kerangka globalnya. Bank Dunia memperkirakan sekitar
sembilan juta penduduk Indonesia bekerja di luar negeri — setara sekitar tujuh
persen angkatan kerja nasional — dan mereka mengirim pulang remitansi yang
mencapai miliaran dolar setiap tahun, menjadi salah satu aliran devisa penting
bagi perekonomian.
Mengapa Indonesia "mengekspor" tenaga kerja dalam jumlah
sebesar ini? Jawabannya terletak pada dua kenyataan yang telah kita bahas.
Pertama, perekonomian dalam negeri tidak mampu menyerap seluruh angkatan
kerjanya secara layak — kondisi setengah pengangguran dan informalitas yang
kita lihat pada Bab 12 mendorong jutaan orang mencari peruntungan di seberang.
Kedua, upah di luar negeri jauh lebih tinggi: pekerja migran dapat memperoleh
penghasilan hingga beberapa kali lipat upah dalam negeri. Migrasi kerja, dengan
demikian, adalah katup pelepas tekanan sekaligus mesin penghasil devisa.
Tetapi katup pelepas ini berputar di atas tubuh-tubuh yang rentan.
Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2017 tentang Pelindungan Pekerja Migran Indonesia
menandai pergeseran paradigma yang patut diapresiasi — dari sekadar
"penempatan" yang memperlakukan pekerja migran sebagai komoditas
ekspor, menuju "pelindungan" yang menempatkan mereka sebagai warga
negara yang berhak dijaga. Namun rantai perlindungan itu kerap putus justru di
tengah perjalanan: di negara tujuan, pekerja migran berada di luar jangkauan
hukum negerinya sendiri dan kerap tak terlindungi memadai oleh hukum negeri
penerima. Kasus penyiksaan, perdagangan orang, upah yang ditahan, dan kontrak
yang dilanggar — terutama bagi mereka yang berangkat melalui jalur tidak resmi
— masih terus terjadi. Dan di sini kerentanan itu berlapis dengan dimensi
gender yang telah kita bahas: banyak pekerja migran adalah perempuan yang
bekerja sebagai pekerja rumah tangga, sehingga ketidakterlihatan yang mereka
alami pada Bab 12 kini diperdalam oleh jarak dan yurisdiksi asing. Inilah
paradoks pahit pekerja migran: perekonomian bergantung pada penghasilan mereka,
namun perlindungan terhadap mereka kerap berhenti di garis perbatasan.
Tenaga
Kerja Asing: Kesenjangan antara Angka dan Kecemasan
Anak panah kedua mengarah ke dalam. Penggunaan tenaga kerja asing (TKA)
di Indonesia diatur oleh Undang-Undang Ketenagakerjaan, Peraturan Presiden
Nomor 20 Tahun 2018, dan peraturan pemerintah turunan Undang-Undang Cipta
Kerja, dengan sejumlah prinsip pengendali: selektivitas, kebijakan satu pintu,
dan kewajiban alih keahlian — setiap TKA wajib mendampingi dan mengalihkan
keahliannya kepada pekerja lokal, dan jabatan-jabatan tertentu tertutup bagi
orang asing. Peraturan Presiden 2018 itu, yang dimaksudkan untuk mempermudah
masuknya TKA demi menarik investasi, sempat dikritik justru karena melonggarkan
kendali negara atas arus ini.
Yang menarik dari isu TKA adalah kesenjangan tajam antara angka dan
kecemasan. Secara jumlah, TKA di Indonesia sesungguhnya kecil — tercatat di
kisaran seratus ribuan orang, kurang dari sepersepuluh persen penduduk, jauh
lebih sedikit secara proporsional dibanding Malaysia atau Singapura yang
pekerja asingnya mencapai persentase dua digit dari penduduk. Namun secara
politik, isu ini berkali-kali meletup menjadi kontroversi besar, terutama
berkaitan dengan pekerja asal Tiongkok di proyek-proyek pengolahan nikel dan
investasi terkait. Kesenjangan antara persepsi dan angka ini sendiri menarik
untuk direnungkan.
Namun di balik kegaduhan, ada kekhawatiran yang sah dan layak ditanggapi
serius: apakah kewajiban alih keahlian sungguh-sungguh dijalankan, ataukah
sekadar formalitas di atas kertas? Apakah pekerja lokal benar-benar
diprioritaskan? Dan apakah ada TKA yang menempati pekerjaan kasar yang
seharusnya — menurut prinsip selektivitas — diperuntukkan bagi keahlian khusus,
sehingga justru menggeser pekerja lokal alih-alih melengkapinya? Pada akhirnya,
kebijakan TKA adalah salah satu simpul tempat poros negara-versus-pasar dari
Bab 11 bertemu paling tajam: di satu sisi tarikan untuk membuka pintu demi
menarik investasi (efisiensi), di sisi lain desakan untuk melindungi kesempatan
kerja dalam negeri (perlindungan).
Indonesia
dalam Rantai Pasok Global
Kedua anak panah ini bergerak di dalam sebuah kenyataan yang lebih besar:
integrasi Indonesia ke dalam rantai pasok global. Buruh Indonesia — di pabrik
tekstil, garmen, elektronik, di perkebunan sawit, di tambang dan peleburan
nikel — adalah mata rantai dalam rantai nilai dunia yang membentang melintasi
benua. Posisi ini membawa dilema yang oleh para ekonom disebut perlombaan ke
dasar (race to the bottom): modal global senantiasa mencari biaya
tenaga kerja terendah, dan dalam persaingan menarik modal itu, negara-negara
terdorong untuk menekan upah dan melonggarkan perlindungan demi tampil
"kompetitif". Tekanan inilah, sebagaimana kita lihat pada Bab 9 dan
Bab 11, yang membayangi seluruh perdebatan tentang fleksibilisasi dan formula
upah: ketakutan bahwa perlindungan yang terlalu tinggi akan mengusir modal ke
negeri tetangga yang lebih murah.
Tetapi rantai pasok global juga memiliki sisi yang berlawanan. Tekanan
dari pembeli global, kode etik korporasi, sertifikasi, dan kesadaran konsumen
di negara-negara maju kadang justru dapat mendorong standar kerja naik — ketika
sebuah merek global menuntut pemasoknya memenuhi standar perburuhan tertentu
agar produknya laku di pasar yang peduli. Indonesia, dengan demikian, terjepit
di antara dua pilihan strategis: bersaing dengan mengandalkan tenaga kerja
murah dan tak terlindungi, ataukah naik kelas menuju kerja yang lebih produktif
dan lebih terlindungi. Pilihan ini bukan sekadar soal ekonomi; ia adalah soal
martabat jutaan pekerja yang menjadi mata rantai dalam rantai itu.
Standar
Internasional: Delapan Konvensi Inti
Di tengah arus globalisasi ini, ada satu jangkar normatif yang penting:
standar ketenagakerjaan internasional yang dirumuskan Organisasi Perburuhan
Internasional. Di sini Indonesia memiliki capaian yang patut dicatat — ia
termasuk negara pertama di Asia yang meratifikasi seluruh delapan konvensi inti
ILO, yang menjadi fondasi hak-hak dasar dalam dunia kerja: kebebasan berserikat
(Konvensi 87), hak berorganisasi dan berunding bersama (98), penghapusan kerja
paksa (29 dan 105), penghapusan diskriminasi dalam pekerjaan (111) dan
pengupahan setara (100), serta usia minimum kerja (138) dan penghapusan
bentuk-bentuk terburuk pekerjaan anak (182). Ratifikasi ini menempatkan
Indonesia, secara formal, di garis depan komitmen terhadap hak-hak perburuhan
internasional.
Namun, seperti telah menjadi tema berulang buku ini, ratifikasi bukanlah
pelaksanaan. Komitmen di atas kertas terhadap kebebasan berserikat tidak
otomatis menghapuskan fragmentasi dan pelemahan serikat yang kita bahas pada
Bab 11; komitmen terhadap pengupahan setara tidak otomatis menutup jurang upah
gender pada Bab 13. Dan ada pula konvensi yang lebih baru, seperti Konvensi 190
tentang kekerasan dan pelecehan di dunia kerja, yang belum diratifikasi
Indonesia. Standar internasional, dengan demikian, berperan ganda: sebagai
cita-cita yang memandu, sekaligus sebagai alat pertanggungjawaban yang
dengannya kesenjangan antara janji dan kenyataan dapat terus-menerus ditagih.
Kedaulatan
versus Keterbukaan
Pada akhirnya, kedua anak panah dan rantai pasok global bermuara pada
satu dilema mendasar yang dihadapi setiap negara berkembang: ketegangan antara kedaulatan
dan keterbukaan. Indonesia menginginkan investasi asing yang
menggerakkan ekonomi — tetapi investasi itu kerap datang membawa tenaga kerja
asing dan menuntut pasar kerja yang fleksibel. Indonesia juga ingin menyalurkan
kelebihan angkatan kerjanya ke luar negeri demi devisa dan kesempatan — tetapi
penyaluran itu mengekspos warganya pada kerentanan di negeri orang. Sementara
itu, ia harus melindungi pekerjanya sendiri dan menjaga kedaulatan atas
kebijakan ketenagakerjaannya.
Keterbukaan membawa modal, devisa, dan kesempatan, tetapi juga membawa
paparan terhadap perlombaan ke dasar dan berkurangnya kendali. Ketertutupan
melindungi, tetapi mengisolasi dan dapat memiskinkan. Tidak ada jawaban yang
bersih atas dilema ini — yang ada hanyalah negosiasi yang terus-menerus. Dan di
sinilah wawasan Polanyi dari bab pembuka kembali bergema pada skala yang paling
besar: perluasan pasar global yang tak terkendali senantiasa memprovokasi
sebuah gerakan balik yang menuntut perlindungan — kini bukan lagi pada
skala satu negeri, melainkan pada skala dunia, dalam bentuk standar
internasional, gerakan buruh lintas batas, dan tuntutan agar globalisasi tidak
menggilas mereka yang menjadi tumpuannya.
* * *
Kita membuka bab ini dengan dua anak panah dalam satu bingkai, dan kini
kita dapat melihat apa yang menyatukan keduanya. Perempuan Indonesia yang
membersihkan rumah di negeri Teluk, teknisi asing di peleburan nikel Sulawesi,
buruh garmen yang menjahit untuk merek global — ketiganya terikat dalam satu
sistem dunia yang sama, sebuah sistem yang di dalamnya modal bergerak bebas,
barang bergerak bebas, dan tenaga kerja pun bergerak meski dengan gesekan —
tetapi hak dan perlindungan tetap membandel bersifat nasional, berhenti di
perbatasan yang justru dengan mudah dilintasi oleh para pekerja itu.
Inilah ketidakadilan inti dari globalisasi ketenagakerjaan:
ketidakcocokan antara skala ekonomi yang global dan skala perlindungan yang
masih nasional. Tenaga kerja melintasi batas negara dengan mudah; perlindungan
terhadapnya tidak. Tantangan Indonesia — dan tantangan setiap negara berkembang
— adalah merebut manfaat yang dapat diperolehnya dari integrasi global, sambil
menolak membiarkan warganya sekadar menjadi masukan termurah dalam rantai pasok
orang lain. Itu adalah tugas yang menuntut bukan hanya kebijakan yang cerdik,
melainkan keberpihakan yang jelas pada martabat manusia yang bekerja.
Dengan ini berakhirlah Bagian Empat, dan dengan ia, peta kita atas medan
ketenagakerjaan Indonesia — dari teori hingga sejarah, dari hukum hingga isu
kontemporer — telah hampir lengkap. Tetapi satu wilayah masih tersisa, dan ia
adalah wilayah yang paling menentukan dari semuanya: masa depan. Sebab seluruh
kerangka yang telah kita bangun kini berhadapan dengan guncangan-guncangan yang
akan datang — otomasi dan kecerdasan buatan, pergeseran demografi, krisis
iklim, dan transisi yang menyertainya. Ke masa depan kerja itulah, dan ke
pertanyaan tentang bagaimana seluruh pertarungan yang telah kita telusuri akan
berlanjut di abad yang sedang terbentang.
